Appalti pubblici: ANAC presenta la relazione in Parlamento

Il mercato dei contratti pubblici nel 2023: boom di affidamenti diretti

Nel 2023 il valore complessivo degli appalti di importo pari o superiore a 40mila euro, per entrambi i settori ordinari e speciali, si è attestato in Italia attorno ai 283,4 miliardi di euro per più di 267mila appalti.

Nel dettaglio, il settore dei contratti ordinari ha riguardato 242.457 gare per 208,156 miliardi di euro, quello del settore speciale 24.946 gare per 75,221 miliardi di euro.

Si registra un boom degli affidamenti diretti: nel 2023, rappresentano il 49,6% del numero totale di appalti di importo pari o superiore a 40mila euro. Sommando a tale percentuale quella relativa alle procedure negoziate senza previa pubblicazione di bando (il 28,5%), si constata che per il 78,1% degli appalti, pari ad un numero di 208.954 su un totale di 267.403, le amministrazioni hanno optato per procedure non pienamente concorrenziali.Se si considerano la totalità degli acquisti a prescindere dall’importo, quindi anche quelli sotto i 40.000 euro, nel 2023 gli affidamenti diretti hanno rappresentato, per numero, oltre il 90% del totale.

Guardando ai dati del quinquennio 2019-2023, si conferma l’importante crescita degli appalti soprattutto nell’ultimo biennio, trainata dalle consistenti risorse stanziate dal PNRR, per un importo complessivo di quasi 300 miliardi di euro.

Per tipologia di contratto in particolare si sono avute per le forniture 93.114 gare per un valore di 97,725 miliardi di euro, per i lavori 70.244 gare corrispondenti a 99,468 miliardi di euro e per i servizi 104.045 gare per 86,184 miliardi di euro. Per tutti i contratti l’importo medio è stato è stato di 1,059 milioni di euro.

Per quanto riguarda la modalità di scelta del contraente, sono state assegnate con procedura diretta il 17,4% delle procedure totali, mentre il 28,5% ha riguardato la procedura negoziata senza pubblicazione del bando e nel 49,6% è stato utilizzato l’affidamento diretto.

L’affidamento diretto è la modalità di scelta del contraente che fa registrare, a livello di importo, il maggiore aumento rispetto all’anno precedente (+31%), seguito dalla procedura ristretta (+10,7%).

In diminuzione invece le procedure negoziate previa pubblicazione del bando e le procedure aperte, che presentano una flessione, rispettivamente, del 20,5% e del 10,1% rispetto al precedente anno. A livello di numerosità, si registra un significativo incremento degli affidamenti diretti e delle procedure negoziate previa pubblicazione del bando, che aumentano, rispettivamente, del 23,8% e del 14,1%, mentre si rileva una flessione delle procedure ristrette e delle procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando, che diminuiscono rispettivamente del 11,5% e del 3,2%.

Nel 65,5% dei casi totali sono state utilizzate le piattaforme telematiche di negoziazione. Le procedure espletate in modalità tradizionale o cartacea rappresentano ancora il 20,8% del totale.

La rivoluzione nel settore degli appalti: la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici

Introdotta dal nuovo Codice dei contratti pubblici, la digitalizzazione degli appalti è operativa dal 1° gennaio 2024 e, dopo le prime settimane di rodaggio, secondo ANAC ora è quasi a regime, portando l'Italia verso un modello di e-procurement europeo.

Nel dettaglio, in quattro mesi sono state avviate attraverso la piattaforma digitale oltre 1.650.000 procedure di affidamento di contratti pubblici, per un valore di oltre 100 miliardi di euro.

Le stazioni appaltanti qualificate al 1° maggio 2024 sono 4.353, di cui 545 sono centrali di committenza, ossia enti strutturati che gestiscono gare d’appalto per amministrazioni più piccole, o non qualificate. Le amministrazioni convenzionate a centrali di committenza, a maggio 2024, sono 8.630, garantendo quindi una piena operatività del sistema. Tra le stazioni appaltanti qualificate, ben 675 raggiungono il livello massimo di punteggio, ossia possono disporre gare per servizi e forniture senza limiti di importo.

Ad oggi, sono 60 le piattaforme digitali certificate, interoperabili con la Piattaforma dei contratti pubblici di Anac, attraverso cui le amministrazioni pubbliche svolgono le gare, come dispostodal d.Lgs. n. 36/2023 (nuovo Codice Appalti). Si conferma anche l'operatività della piattaforma per la pubblicità legale degli atti di gara, collegata a livello europeo con l’Ufficio delle Pubblicazione della Ue.

Tra gli altri strumenti che caratterizzano la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti, il FVOE: il Fascicolo virtuale dell’operatore economico, permette di accedere alla documentazione che comprova il possesso dei requisiti e consenten alle imprese di inserire a sistema una sola volta i documenti necessari per le gare e alle SA di accedere con facilità ai dati. In ogni caso, l'Autorità riconosce che sarebbe necessario rafforzare l’interconnessione fra le banche dati di Anac e quelle degli enti certificanti, in modo da garantire la piena interoperabilità dei dati.

Tra punti di forza e debolezza, per ANAC aver mantenuto ferma la data del 1° gennaio 2024 è stato un bene: come si legge in una nota dell'Autorità “Nonostante le difficoltà iniziali, la necessità di ricalibrare alcuni passaggi almeno temporaneamente, il perfezionamento necessario della piattaforma, l’impreparazione di molte delle stazioni appaltanti non sufficientemente e adeguatamente formate al passaggio, la digitalizzazione degli appalti in Italia è decollata, con grandi vantaggi già ora e in futuro sempre di più per tutti, cittadini, imprese, enti pubblici”.

In questo, l'Autorità si prende dei meriti. Come si legge nella stessa nota, “Attraverso forme di consultazione innovative, chiamando allo stesso tavolo i principali stakeholder, dalle piattaforme ai soggetti aggregatori, da Consip a Invitalia, a Itaca, Mit, Agid, Dtd, sono state gestite le difficoltà che nelle prime settimane si sono registrate, individuando percorsi percorribili, dentro le prescrizioni del Codice Appalti”

Da qui i provvedimenti adottati da Anac, con deroghe provvisorie mirate che hanno consentito il proseguimento delle attività, permettendo nel frattempo ai vari protagonisti di prepararsi adeguatamente ed essere pronti al termine del periodo transitorio. Tra tutti, l’interfaccia web dedicata ai microaffidamenti e le deroghe per gli istituti scolastici, e le previsioni in materia di fideiussione.

Se errori sono stati commessi, è anche per il ruolo centrale assegnato dal nuovo Codice ad ANAC per l’avvio della digitalizzazione: “Di fronte alle criticità emerse nei primi mesi di avvio della digitalizzazione, il legislatore ha preferito non intervenire in prima persona, ma di fatto ha rimesso ad Anac il compito di risolvere le criticità che via via andavano emergendo. L’Autorità ha cercato di fornire soluzioni di fronte alle richieste provenienti dal mercato e dalle pubbliche amministrazioni, dialogando sempre con tutti i soggetti interessati. Errori possono essere stati fatti, ma la sfida di mettere in piedi un sistema di digitalizzazione integrale dei contratti pubblici, sei mesi dopo l’entrata operativa del Codice e nove mesi dopo la sua pubblicazione, è stata ampiamente superata. E per una rivoluzione di tale portata può essere considerato un qualcosa di unico”.

Da questo punto di vista, la digitalizzazione rappresenta campo ricco di potenzialità ancora inesplorate: “i dati possono diventare lo strumento primo di governo della realizzazione dell’opera, anche attraverso l’applicazione dell’intelligenza artificiale e di algoritmi, che possano girare su dati qualificati, puliti, certificati. Oggi va registrata un’incapacità generale della Pubblica amministrazione a utilizzare appieno tale mole di dati per misurare l’efficienza o l’inefficienza dell’azione amministrativa stessa”.

Proprio per questo, per ANAC, sarà necessaria l’azione coerente e convinta delle amministrazioni pubbliche e di chi vi lavora, sempre in stretta sinergia con le imprese private che partecipano al mercato dei contratti pubblici. “La sfida numero uno sarà proprio quella culturale, con la formazione delle persone, e l’investimento nella professionalità di coloro che lavorano nella Pubblica amministrazione”.

Razionalizzazione affidamenti: la qualificazione delle SA

Al 1° maggio 2024, sono 4.353 le stazioni appaltanti qualificate, di cui 545 sono centrali di committenza, ossia enti strutturati che gestiscono gare d’appalto per amministrazioni più piccole, o non qualificate.

Le amministrazioni convenzionate a centrali di committenza, sempre a maggio 2024, sono 8.630, garantendo quindi una piena operatività del sistema.

Tramite il nuovo sistema di qualificazione, il mercato è passato al numero attuale partendo da oltre 25mila stazioni appaltanti operative, spesso sottodimensionate e incapaci di programmazione e integrazione.

Una notevole riduzione che tiene comunque conto di diverse deroghe, come quelle per gli appalti Pnrr e per i lavori al di sotto dei 500mila euro. Deroghe che, nell’interesse delle stesse stazioni appaltanti interessate, secondo Anac sarebbe necessario superare gradualmente, sottoponendo comunque a verifica le effettive capacità possedute dai diversi enti.

Tra le stazioni appaltanti qualificate, ben 1.927 raggiungono il livello massimo di punteggio (L1), ossia possono disporre gare per lavori senza limiti di importo. Nel settore dei servizi e forniture, le stazioni appaltanti qualificate al livello massimo SF1 sono 2.517.

Appalti pubblici e quote rosa e giovanili: nessun progresso

Nessun progresso nel 2023 sulla percentuale degli affidamenti Pnrr e correlati, che prevedono quote del 30% per giovani e donne.

ANAC segnala che si registra infatti l'aumento di meno di un punto percentuale per tutte le fasce di importo considerate, risultando di poco superiore alla metà del totale: nel 2022 era il 56,62, nel 2023 56,87%. Praticamente la stessa.