Affidamento diretto e Accordo quadro: interviene ANAC

Gli Accordi Quadro nel nuovo codice dei contratti pubblici

Relativamente ai contenuti dell’art. 59 del nuovo Codice dei contratti (che sostanzialmente ricalcano quelli del “vecchio” D.Lgs. n. 50/2016) e dell’art. 2, lettera n) del suo Allegato I.1, l’Anticorruzione ricorda che la normativa si limita a stabilire:

• il limite di durata massima dell’accordo, non superiore a 4 anni, salvo casi eccezionali debitamente motivati, in particolare con riferimento all’oggetto dello stesso;
• l’obbligo di indicare il valore stimato dell’intera operazione contrattuale;
• il divieto di ricorrere agli accordi quadro in modo da eludere l’applicazione del codice o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza.

Ciò premesso, sull’Accordo Quadro l’ANAC ha definito una sezione FAQ sul suo sito in cui ricorda (FAQ D4) che «L’accordo quadro è uno strumento contrattuale e non una procedura di affidamento. Le procedure di affidamento sono quelle previste dal Codice dei Contratti in relazione alle soglie di importo. All’art. 54 è specificato che “le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro nel rispetto delle procedure di cui al presente codice”».

Soglie di rilevanza che sono individuate all’art. 14 del Codice dei contratti, aggiornate dal Regolamento delegato (UE) 2023/2495 della Commissione del 15 novembre 2023 e in vigore dall’1 gennaio 2024 per tutto il 2024 e il 2025.

Nella successiva FAQ D7 (nel suo comunicato ANAC scrive erroneamente D8) è specificato che «Gli accordi quadro possono essere applicati a tutti i tipi di appalti, essendo venuti meno i limiti previsti dall’art. 59 del previgente d.lgs. 163/2006, che limitava gli accordi quadro ai soli lavori di manutenzione. Ciò non significa tuttavia che questo sia lo strumento contrattuale più adeguato per tutti i tipi di appalto. “Per questo motivo, l'Amministrazione dovrebbe valutare l'opportunità di utilizzare l'accordo quadro tenendo conto dei vantaggi e degli svantaggi da esso derivanti in relazione alle condizioni del mercato in questione. L'impiego degli accordi quadro è più idoneo per gli appalti che rispondono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l'esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo”».

La FAQ D.9 prescrive che nell’accordo quadro “le prestazioni oggetto di tali servizi devono essere riconducibili ad elementi standardizzabili e ripetibili, per i quali le stazioni appaltanti non possono predeterminare con certezza il se, quando e quantum delle prestazioni”.

Alla luce della normativa e della FAQ già fornite, ANAC ha confermato che non esiste alcuna disposizione dell’attuale Codice dei contratti che vieti il ricorso all’affidamento diretto di un accordo quadro.

Come già evidenziato, infatti, l’accordo quadro non è una procedura di affidamento ma uno strumento contrattuale che può essere utilizzato nel caso in cui ricorrano le condizioni di cui all’art. 50, comma 1, lettere a) e b), del Codice dei contratti. Quindi:

• nel caso di lavori il cui importo massimo stimato per l’intera durata dell’accordo sia inferiore a 150.000 euro;
• nel caso di servizi, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura, o forniture il cui importo massimo stimato sempre per l’intera durata dell’accordo sia inferiore a 140.000 euro;

e sempre che non ricorra un interesse transfrontaliero certo (su cui occorre fare molta attenzione).

L’interesse a ricorrere all’affidamento di un accordo quadro

Preliminarmente, ANAC ha evidenziato che le stazioni appaltanti hanno spesso manifestato l’esigenza di ricorrere all’accordo quadro per importi pari o inferiori alle soglie previste per il possibile ricorso all’affidamento diretto, soprattutto perché questa modalità si presenta più semplice e riduce sia gli adempimenti amministrativi che le tempistiche connesse ad un corretto affidamento, nel rispetto comunque del principio di rotazione degli affidamenti previsti per le procedure sottosoglia.

Dopo aver ricordato la delibera n. 1/2023 della Corte dei Conti Sezione, ANAC ha rammentato anche i contenuti della sua FAQ D10 che ha chiarito che “L’accordo quadro è uno strumento flessibile che, accorpando prestazioni di tipo omogeneo e ripetitivo, consente di definire le prestazioni ed i soggetti aggiudicatari che potranno essere oggetto di affidamento al ricorrere delle effettive necessità, senza alcun vincolo al raggiungimento dell’importo dell’AQ, complessivamente stimato”. Tale strumento “consente un risparmio di tempi e di costi in quanto si può attivare la prestazione resasi necessaria a “semplice chiamata” con la stipula di un contratto applicativo, in tal modo evitando l’indizione di molteplici appalti e conseguente parcellizzazione della spesa, limitando, talvolta, la concorrenza tra gli operatori economici”.

Affidamento diretto e Accordo quadro: presupposti e condizioni

Relativamente all’utilizzo dell’affidamento diretto di un accordo quadro, l’Anticorruzione ha preliminarmente ammesso di aver riscontrato un’applicazione distorta dell’accordo quadro spesso utilizzato anche per attività non standardizzabili e prive di qualunque progettualità.

Da qui l’esigenza di ribadire che le prestazioni oggetto dell’accordo devono essere identificate con compiutezza. I contratti attuativi non possono, infatti, apportare modifiche tali da alterare la natura generale dell’accordo quadro, dovendo restare immutati gli elementi essenziali in esso descritti, con sufficiente precisione, nelle specifiche tecniche/progettuali.

Un corretto ricorso all’accordo quadro:

• deve prevedere uno stretto legame tra quest’ultimo e gli strumenti di pianificazione e programmazione;
• non può sopperire ad una sostanziale incapacità programmatica delle stazioni appaltanti.

Nel caso di affidamento diretto di un accordo quadro oltre al ricorrere di tali presupposti essenziali la stazione appaltante sarà tenuta al rispetto di ulteriori condizioni affinché l’utilizzo di siffatto strumento non comporti la possibile elusione delle disposizioni del codice o un’eventuale limitazione o distorsione della concorrenza.

Entrando nel dettaglio:

• l’importo massimo complessivo dell’accordo quadro dovrà essere calcolato puntualmente nel rispetto di quanto previsto dal già richiamato articolo 14, comma 16, del Codice dei contratti e l’eventuale possibile incremento dell’importo del contratto dovrà essere rapportato all’importo massimo stimato ai fini dell’affidamento diretto e non potrà, in ogni caso, comportare il superamento della soglia complessiva entro la quale è ammissibile il ricorso all’affidamento diretto;
• è auspicabile che le stazioni appaltanti procedano - ove possibile - alla consultazione di più operatori economici, assicurando che siano in possesso di documentate esperienze pregresse idonee all’esecuzione delle prestazioni contrattuali oggetto dell’accordo quadro.

Fermo restando il principio di rotazione (che non può essere aggirato mediante ricorso ad arbitrari frazionamenti, ingiustificate aggregazioni o strumentali determinazioni del calcolo del valore stimato dell’appalto), i singoli ed eventuali contratti applicativi a valle dell’accordo quadro, appaiono riconducibili all’unico affidamento iniziale di importo massimo stimato inferiore alle soglie di cui all’articolo 50, comma 1, lettere a) e b) del Codice. Tale circostanza esclude, pertanto, la violazione del richiamato principio di rotazione nel caso di successivi contratti applicativi rientranti nell’ambito dell’importo massimo stimato per l’affidamento diretto dell’accordo quadro. Troverà, comunque applicazione il successivo comma 2, art. 49, del Codice dei contratti, con conseguente divieto di affidamento o aggiudicazione di un appalto al contraente uscente nei casi in cui due consecutivi affidamenti rientrino nello stesso settore merceologico, oppure nella stessa categoria di opere, oppure nello stesso settore di servizi.

Ove la stazione appaltante, ai sensi del comma 3 dell’articolo 49 abbia, con proprio provvedimento, ripartito gli affidamenti in fasce in base al valore economico, il divieto di affidamento o di aggiudicazione, conseguente al rispetto del principio di rotazione, troverà applicazione con riferimento a ciascuna fascia.

Modalità di acquisizione del CIG e trasmissione dei dati

Il soggetto sottoscrittore dell’accordo quadro deve richiedere l’attribuzione di un codice CIG (CIG “padre”) e l’emissione di un nuovo codice CIG (“CIG derivato” detto anche CIG “figlio”) per ciascun contratto applicativo, da riportare nei pagamenti derivanti da quest’ultimo.

Ciò anche nel caso in cui il soggetto (amministrazione) che stipula l’accordo quadro coincida con quello che è parte negli appalti a valle dell’accordo, ai fini della necessaria acquisizione delle informazioni relative alle fasi di esecuzione dell’appalto.

Ai fini dell’acquisizione del CIG e di trasmissione dei dati concernenti affidamenti diretti di Accordi Quadro di importo complessivo inferiore a 150.000 (per i lavori) e a 140.000 (per i servizi e le forniture), potrà essere compilata la scheda AD3 (Affidamento diretto) dove – nelle more dell’introduzione di un flag specifico – può essere valorizzato il campo generale attualmente esistente “strumenti per lo svolgimento della procedura” inserendo l’espressa indicazione “Accordo Quadro”. Per quanto concerne i successivi contratti applicativi a valle dell’accordo quadro dovrà essere compilata la scheda AD4 (Adesione senza confronto competitivo settori ordinari e speciali).