Decreto Salva Casa: ecco i Dossier di Camera e Senato

Ampliamento delle attività in edilizia libera

La lettera a) è volta ad integrare le categorie di interventi edilizi, previsti dall’articolo 6, comma 1, del TUE, che possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo.

L’articolo 6 del TUE disciplina l’attività edilizia libera elencando gli interventi che possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo (permesso di costruire o altro titolo autorizzativo), fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004. Ai sensi del comma 1 del citato art. 6, rientrano nell’attività edilizia libera, tra gli altri, gli interventi di manutenzione ordinaria di cui all'art. 3, comma 1, lettera a), del TUE, gli interventi volti all'eliminazione di barriere architettoniche, le opere stagionali e quelle dirette a soddisfare obiettive esigenze temporanee, ecc.

La lettera a), numero 1), con novella alla lettera b-bis del comma 1 del citato articolo 6, estende anche ai porticati rientranti all’interno dell’edificio la possibilità di realizzare vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti (VEPA).

Tali interventi devono comunque assolvere a funzioni temporanee di protezione dagli agenti atmosferici, miglioramento delle prestazioni acustiche ed energetiche, riduzione delle dispersioni termiche o di parziale impermeabilizzazione dalle acque meteoriche dei balconi aggettanti.

La previgente lettera b-bis) del comma 1 dell’art. 6 del TUE, su cui interviene la norma in esame, assoggetta al regime di edilizia libera gli interventi di realizzazione e installazione di vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti, c.d. VEPA, dirette ad assolvere a funzioni temporanee di protezione dagli agenti atmosferici, miglioramento delle prestazioni acustiche ed energetiche, riduzione delle dispersioni termiche, parziale impermeabilizzazione dalle acque meteoriche dei balconi aggettanti dal corpo dell'edificio o di logge rientranti all'interno dell'edificio, purché tali elementi non configurino spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d'uso dell'immobile anche da superficie accessoria a superficie utile.

La lettera a), numero 2), introduce, inoltre, al comma 1 dell’articolo 6, la lettera b-ter), che assoggetta al regime di edilizia libera le opere di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, la cui struttura principale sia costituita da tende, tende da sole, tende da esterno, tende a pergola con telo retrattile anche impermeabile, tende a pergola con elementi di protezione solare mobili o regolabili, e che sia addossata o annessa agli immobili o alle unità immobiliari, anche con strutture fisse necessarie al sostegno e all’estensione dell’opera.

La novella specifica tuttavia che, in ogni caso, tali opere:

• non possono determinare la creazione di uno spazio stabilmente chiuso, con conseguente variazione di volumi e di superfici;
• devono avere caratteristiche tecnico-costruttive e profilo estetico tali da ridurre al minimo l'impatto visivo e l'ingombro apparente e;
• devono armonizzarsi alle preesistenti linee architettoniche.

Modifiche alla disciplina sullo stato legittimo degli immobili

La lettera b) novella il comma 1-bis dell’articolo 9-bis del TUE, che disciplina lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare, al fine di prevedere che:

• lo stato legittimo è rappresentato non più dalla coesistenza di quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e di quello che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio, ma alternativamente da uno dei due titoli abilitativi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali;
• lo stato legittimo determinato dall'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, deve essere rilasciato all’esito di un procedimento idoneo a verificare l’esistenza del titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa.

La relazione illustrativa al decreto-legge in esame evidenzia come, con particolare riferimento al titolo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio interessante l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, si intende valorizzare l’affidamento del privato nell’operato della pubblica amministrazione nel caso in cui gli uffici tecnici comunali abbiano accertato parziali difformità e non le abbiano considerate rilevanti, avendo emanato un provvedimento favorevole.

Tra i titoli idonei a stabilire lo stato legittimo sono ricompresi, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni, quelli rilasciati o formati in applicazione:

• delle norme sul permesso in sanatoria (articolo 36 TUE) - Il permesso di costruire in sanatoria è rilasciato, al ricorrere di determinate condizioni, in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività (di seguito SCIA);
• delle norme che disciplinano l’accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità come previsto all’articolo 36-bis;
• della disciplina sulla sanzione pecuniaria conseguente ad annullamento del permesso di costruire che realizza gli effetti del permesso di costruire in sanatoria (articolo 38 TUE).

Ai fini della determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorre il pagamento delle sanzioni irrogate a seguito di:

• interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità (articolo 33 TUE);
• interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire (articolo 34 TUE);
• interventi in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività, purché su immobili comunque non sottoposti a vincolo (articolo 37, commi 1 e da 3 a 6, TUE);
• interventi eseguiti in base a permesso annullato (articolo 38 TUE);
• dichiarazioni relative a tolleranze costruttive (art. 34-bis TUE).

La relazione illustrativa segnala che “resta inteso che la novella introdotta trova applicazione anche nei confronti dei titoli rilasciati antecedentemente alla data di entrata in vigore del decreto”.

Modifiche alla disciplina del cambio di destinazione d’uso di singole unità immobiliari

La lettera c) integra l’articolo 23-ter del TUE, che disciplina il mutamento della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, mediante l’inserimento dei commi da 1-bis a 1-quinquies:

• il comma 1-bis) stabilisce la facoltà di mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare senza opere all’interno della stessa categoria funzionale, nel rispetto delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni;

Il comma 1 dell’art. 23-ter del TUE dispone che, salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:
a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.

• il comma 1-ter) ammette, nel rispetto di quanto previsto ai successivi commi 1-quater e 1-quinquies, mutamenti di destinazione d’uso senza opere tra categorie funzionali diverse, ad eccezione di quella rurale (categoria d), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) previste dall’art. 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 1444/1968, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia. Tali mutamenti rispettano le normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni;
• il comma 1-quater) specifica le condizioni per il mutamento di destinazione d’uso senza opere tra categorie funzionali diverse di cui al precedente comma; in particolare:
  • il mutamento secondo la presente norma agevolativa è consentito qualora sia finalizzato alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile;
  • il mutamento non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal DM 1444/1968 e dalle disposizioni di legge regionale;
  • il mutamento non è assoggettato al vincolo della dotazione minima obbligatoria dei parcheggi previsto dalla Legge 1150/1942 (Legge urbanistica);
  • per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra, il passaggio alla destinazione residenziale è ammesso nei soli casi espressamente previsti dal piano urbanistico e dal regolamento edilizio.
• il comma 1-quinquies) assoggetta il mutamento di destinazione d’uso alla presentazione della SCIA prevista dall’articolo 19 della L. n. 241/1990, ferme restando le leggi regionali più favorevoli, facendo salve le disposizioni del TUE nel caso in cui siano previste opere edilizie.

Infine, la lettera c) modifica anche il comma 3 dell’articolo 23-ter del TUE, al fine di specificare che il mutamento della destinazione d'uso di un intero immobile all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito. L’art. 23-ter, comma 3, vigente, fa tuttavia salve le diverse previsioni delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali eventualmente previste.

Vicende riguardanti le opere acquisite gratuitamente dal Comune in caso di interventi in assenza o in difformità dal permesso di costruire

La lettera d) integra l’articolo 31, comma 5, del TUE, che disciplina le vicende riguardanti le opere acquisite gratuitamente al patrimonio del Comune nel caso in cui il responsabile di interventi, in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di 90 giorni dall'ingiunzione di rimozione o di demolizione.

In particolare, sono aggiunti, tra gli interessi da considerare nella delibera del consiglio comunale che deroga al generale obbligo di demolizione, quelli culturali e paesaggistici.

Con riferimento alla medesima delibera consiliare, la norma in esame specifica che, nell’ambito della valutazione dell’eventuale contrasto dell'opera con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico, debbano essere richiesti i pareri delle amministrazioni competenti ai sensi dell’articolo 17-bis della L. n. 241/1990.

Si valuti l’opportunità di un coordinamento tra la norma in esame e l’articolo 17-bis della L. n. 241/1990, considerato che quest’ultimo disciplina gli effetti del silenzio nel caso di acquisizione di nulla osta, assensi e concerti comunque denominati, e non di pareri.

Si introduce inoltre la possibilità per il Comune, nei casi in cui l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, culturali, paesaggistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico, di alienare il bene e l’area di sedime, nel rispetto delle seguenti prescrizioni:

• richiedendo il parere delle amministrazioni competenti ai sensi dell’articolo 17-bis della L. n. 241/1990;
• rispettando le disposizioni previste dall’art. 12, comma 2 della L. n. 127/1997, che consente di procedere alle alienazioni del patrimonio immobiliare secondo un regime semplificato;
• condizionando sospensivamente il contratto alla effettiva rimozione da parte dell’acquirente delle opere abusive;
• rimanendo preclusa la partecipazione del responsabile dell’abuso alla procedura di alienazione;
• affidando la determinazione del valore venale dell’immobile all’Agenzia del Territorio, la quale procede alla stessa tenendo conto dei costi per la rimozione delle opere abusive.

Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire

La lettera e) modifica il comma 2 dell’articolo 34 del TUE, che disciplina gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire.

In particolare, il richiamato comma 2 dell’articolo 34, nel testo previgente, prevede che quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392 (che disciplina le locazioni di immobili urbani), della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.

La lettera e) incrementa le sanzioni, rispettivamente, al triplo del costo di produzione e al triplo del valore venale.

Secondo la relazione illustrativa l’intervento modificativo recato dalla lettera e) incrementa le citate sanzioni, in considerazione della procedura di sanatoria prevista dal nuovo articolo 36-bis, introdotto dal presente decreto-legge nel TUE, che, in estrema sintesi, è volto al superamento dell’istituto della doppia conformità limitatamente alle ipotesi di parziali difformità degli interventi dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività previste all’articolo 34, nonché alle ipotesi di assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività previste all’articolo 37.

Modifiche alla disciplina sulle tolleranze costruttive

La lettera f) modifica l’articolo 34-bis del TUE, che disciplina le tolleranze costruttive, intervenendo sul comma 3 e introducendo i commi 1-bis, 1-ter, 2-bis, 3-bis e 3-ter.

La disciplina prevista all’articolo 34-bis, comma 1, del TUE prevede che il mancato rispetto dell'altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari non costituisce violazione edilizia se contenuto entro il limite del 2 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo.

Nello specifico, il comma 1-bis, nel fissare una disciplina speciale per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, introduce deroghe percentuali alle misure previste dal titolo abilitativo che disciplinano l’altezza, i distacchi, la cubatura, la superficie coperta e ogni altro parametro delle singole unità immobiliari.

In particolare, le difformità dal parametro previsto dal titolo abilitativo non costituiscono violazione edilizia, purché la differenza rientri nel limite del:

• 2% delle misure previste dal titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile superiore ai 500 m²;
• 3% delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile compresa tra i 300 e i 500 m²;
• 4% delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile compresa tra i 100 e i 300 m²;
• 5% delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile inferiore ai 100 m².

Con il comma 1-ter si specifica che, ai fini del computo della superficie utile per l’applicazione del comma 1-bis, si tiene conto della sola superficie assentita con il titolo edilizio che ha abilitato la realizzazione dell’intervento, al netto di eventuali frazionamenti dell’immobile o dell’unità immobiliare eseguiti nel corso del tempo.

Nella relazione illustrativa si specifica che la finalità del comma 1-ter è evitare possibili condotte di frazionamento meramente strumentali ad ottenere l’applicazione di un regime più favorevole.

Sull’ambito di applicabilità del concetto di tolleranza costruttiva, si veda la sentenza n. 3610/2024 del Consiglio di stato, che ha interpretato il termine quale riferito all’esecuzione delle unità immobiliari assentite e non già a superfetazioni, o comunque a manufatti, non presenti nel progetto autorizzato.

La lettera f) introduce, inoltre, il comma 2-bis per specificare che, agli stessi fini e nel rispetto delle condizioni di cui al comma 2 dell’art. 34-bis TUE (che elenca le altre irregolarità da considerarsi tolleranze esecutive), per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, costituiscono inoltre tolleranze esecutive:

• il minore dimensionamento dell'edificio;
• la mancata realizzazione di elementi architettonici non strutturali;
• le irregolarità esecutive di muri esterni ed interni e la difforme ubicazione delle aperture interne;
• la difforme esecuzione di opere rientranti nella nozione di manutenzione ordinaria;
• gli errori progettuali corretti in cantiere e gli errori materiali di rappresentazione progettuale delle opere.

L’art. 34-bis, comma 2, del TUE definisce quali tolleranze esecutive, limitatamente agli immobili non sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, le irregolarità geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici di minima entità, nonché la diversa collocazione di impianti e opere interne, eseguite durante i lavori per l'attuazione di titoli abilitativi edilizi, a condizione che non comportino violazione della disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l'agibilità dell'immobile.

La lettera f) introduce poi il comma 3-bis, prevedendo disposizioni specifiche per le unità immobiliari ubicate nelle zone sismiche disciplinate all’articolo 83 del TUE (che disciplina le opere interessate dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e i gradi di sismicità) ad eccezione di quelle a bassa sismicità all'uopo indicate nei decreti ministeriali contenenti le norme tecniche di costruzione in zone sismiche.

In tali casi, il tecnico attesta che tali interventi rispettano le prescrizioni del TUE per le costruzioni in zone sismiche (contenute nella sezione I del Capo IV della Parte II del medesimo TUE).

La lettera in esame stabilisce che tale attestazione, corredata dalla documentazione tecnica sull’intervento predisposta sulla base del contenuto minimo richiesto dall’articolo 93, comma 3, del TUE (il progetto deve essere esauriente per planimetria, piante, prospetti e sezioni, relazione tecnica e accompagnato dagli altri elaborati previsti dalle norme tecniche, salvo più ampia normativa determinata dal competente ufficio tecnico della regione), è trasmessa allo sportello unico:

• per l’acquisizione dell’autorizzazione dell’ufficio tecnico regionale secondo la disciplina prevista all’articolo 94 del TUE;
• ovvero, per le difformità che costituiscono interventi privi di rilevanza o di minore rilevanza previsti dall’art. 94-bis TUE, per l’esercizio delle modalità di controllo delle regioni disciplinato al comma 5 del medesimo articolo.

La lettera f) in esame dispone inoltre che il tecnico allega alla dichiarazione ai fini dello stato legittimo degli immobili, prevista dall’art. 34-bis, del TUE, ubicati nelle zone a sismicità non bassa, l’autorizzazione dell’ufficio tecnico regionale o la dichiarazione del decorso dei termini procedimentali in assenza di esito negativo, richieste di integrazione o istruttorie inevase (procedura prevista all’art. 94-bis del TUE).

L’intervento normativo di cui alla lettera f) precisa infine, con l’introduzione del comma 3-ter, che l’applicazione delle disposizioni contenute nell’articolo stesso non può comportare limitazione dei diritti dei terzi.

Il tecnico abilitato deve verificare la sussistenza di possibili limitazioni dei diritti dei terzi e provvedere alle attività necessarie per eliminare tali limitazioni, presentando, ove necessario, i relativi titoli.

La formazione dei titoli e la concreta esecuzione dei relativi interventi è condizione necessaria per la redazione della dichiarazione delle tolleranze esecutive che non costituiscono violazione edilizia, ai fini dello stato legittimo degli immobili come previsto dall’art. 34-bis, comma 3. La norma rinvia alle sanzioni penali previste dal D.P.R. 445/2000 in caso di dichiarazioni false e mendaci.

Modifiche alla disciplina sull’accertamento di conformità

L’articolo 1, comma 1, lettere g), h), e i), novellando gli articoli 36 e 37 del TUE, opera un superamento del requisito della cosiddetta «doppia conformità», limitatamente alle parziali difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività, nonché alle ipotesi di assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività.

In particolare, vengono individuate due tipologie di accertamento di conformità in sanatoria, differenziando:

a) gli interventi eseguiti in assenza, totale difformità o in variazione essenziale dal permesso di costruire o dalla Scia alternativa al permesso di costruire di cui all’articolo 23 del TUE, per i quali, in quanto fattispecie di maggiore gravità, continua a permanere l’attuale regime della doppia conformità urbanistica ed edilizia (previsioni di piano e normativa tecnica), ossia della necessità di rispettare la normativa prevista sia all’epoca della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda (articolo 36);

b) gli interventi in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla Scia alternativa al permesso di costruire nonché quelli realizzati in assenza o in difformità dalla Scia “semplice” di cui all’articolo 22 del TUE, per i quali vi è il superamento della doppia conformità: si prevede che è sufficiente provare la conformità urbanistica ad oggi (ossia al momento della presentazione della domanda) e la conformità edilizia (normativa tecnica) all’epoca della realizzazione dell’intervento (nuovo articolo 36-bis).

Nei casi di difformità parziali si introduce la cd. sanatoria condizionata, in base alla quale il Comune può subordinare il rilascio del permesso/SCIA in sanatoria all’esecuzione di interventi per rendere l’opera conforme alla normativa tecnica, edilizia, igienico sanitaria, nonché alla rimozione delle opere che non possono essere sanate.

Il rilascio del permesso in sanatoria è sempre subordinato al pagamento del doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile in seguito agli interventi (importi compresi fra 1.032 e 30.984 €).

Infine, l’articolo 37 (Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività) viene modificato estendendo anche in questi casi il nuovo regime in merito all’eliminazione della «doppia conformità» lasciando in questo caso invariata la sanzione pecuniaria prevista dalla normativa vigente (doppio aumento del valore venale e comunque in misura non inferiore a 516 euro).

In allegato il dossier completo.