Testo Unico Edilizia e Salva Casa: le (condivisibili) proposte di Assoutenti

Sanatoria sismica/strutturale

Non è un mistero (almeno per gli addetti ai lavori) che tra le problematiche della sanatoria ordinaria pre Salva Casa c’è sempre stata la sanatoria sismica/strutturale. Un tema più volte affrontato dalla giurisprudenza amministrativa senza aver mai raggiunto un orientamento pacifico che potesse guidare l’operato delle amministrazioni (cosa che dovrebbe fare una norma scritta bene).

L’argomento è stato efficacemente affrontato nel corso dell’audizione in cui viene evidenziata l’assenza esplicita di una norma che possa consentire la definizione di un procedimento di autorizzazione sismica post intervento. Solo l’art. 98 (Procedimento penale), comma 3, del Testo Unico Edilizia (TUE) dispone:

3. Con il decreto o con la sentenza di condanna il giudice ordina la demolizione delle opere o delle parti di esse costruite in difformità alle norme del presente capo o dei decreti interministeriali di cui agli articoli 52 e 83, ovvero impartisce le prescrizioni necessarie per rendere le opere conformi alle norme stesse, fissando il relativo termine.

“Nella prassi - afferma l’avv. Di Leo - accade così che la chiusura di una sanatoria edilizia che coinvolga anche una sanatoria sismica/strutturale viene lasciata in stand-by sino alla definizione (con sentenza o archiviazione per intervenuta prescrizione, come spesso accade) del procedimento penale”.

La problematica, naturalmente, adesso investe non solo la sanatoria ordinaria di cui all’art. 36 ma anche quella nuova semplificata di cui all’art. 69-bis, del TUE.

Allo scopo di risolvere l’impasse normativo senza rimandare a nuovi interventi della giurisprudenza, viene proposto:

• l’inserimento del nuovo art. 94-ter che disciplina l’autorizzazione sismica in sanatoria;
• la modifica degli artt. 36 e 36-bis, con il riferimento al nuovo art. 94-ter.

Questa la proposta per il nuovo art. 94-ter (Autorizzazione in sanatoria):

1. In caso di violazione delle disposizioni di cui agli artt. 93 e 94, è possibile acquisire il relativo titolo in sanatoria. Tale titolo è finalizzato alla verifica della conformità delle strutture al momento della domanda di sanatoria.

2. Ai fini del rilascio del titolo abilitativo in sanatoria la competenza è attribuita alla medesima Amministrazione competente, in base alla disciplina vigente, anche regolamentare, a rilasciare l’autorizzazione ovvero a ricevere il deposito di cui agli artt. 93 e 94.

3. L’ottenimento del titolo di cui al presente articolo costituisce atto presupposto per l’accertamento di conformità ai sensi degli artt. 36 e 36-bis.

4. Nel caso vengano prescritte opere di adeguamento ai fini della sanatoria prevista ai sensi del comma 1, restano ferme le sanzioni penali di cui alla Sezione del presente Capo, ove applicabili. Nel caso di sanatoria rilasciata senza necessità di esecuzione di opere di adeguamento, è dovuta esclusivamente una sanzione amministrativa da euro .... a euro …. , con esclusione dell'applicazione delle sanzioni penali.

5. Le regioni, con proprie leggi e regolamenti, disciplinano competenze e procedimenti, nell’osservanza delle disposizioni di cui al presente articolo.

Lacune e criticità della sanatoria semplificata

Altro aspetto certamente delicato (a meno che non ci si accontenti che resti uno spot elettorale) riguarda la nuova procedura di sanatoria semplificata per le parziali difformità di cui all’art. 36-bis del TUE inserito dal Salva Casa.

“Pur favorevolmente valutabile in una ottica di semplificazione amministrativa delle procedure di regolarizzazione edilizia - continua l’avv. Di Leo - il nuovo accertamento di conformità ex art. 36-bis necessita, in sede di conversione di essere sia corretto al suo interno sia di essere reso effettivamente fruibile, tramite modifica di alcune disposizioni esterne allo stesso”.

Sul punto viene proposto di:

• definire il perimetro della “disciplina urbanistica” e della “disciplina edilizia” rilevanti ai fini della doppia conformità “asimmetrica” prevista dall’art. 36-bis, co. 1., TUE;
• definire e contenere l’amplissima ed indeterminata discrezionalità assegnata allo Sportello Unico edilizia in sede di individuazione delle condizioni/prescrizioni/opere a cui subordinare il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria (art. 36-bis, co. 2, primo periodo).

Restando sull’art. 36-bis relativo alla sanatoria semplificata, viene altresì evidenziato che:

1. nella nozione di variazione essenziale (art. 32, co. 3, TUE), rientra qualunque intervento, anche al di sotto delle “soglie di essenzialità” di cui al co. 1 del medesimo art. 32, cosicché la pur disciplinata possibilità di accertamento di conformità ex art. 36-bis su immobili interessati da vincolo paesaggistico (co. 4 e ss.) è di fatto esclusa (salvo per le ipotesi ex art. 37, ossia assenza/difformità dalla SCIA ex art. 22);
2. in relazione a quanto precede, opportuna sarebbe la revisione dell’art. 32, co. 3, eliminando la automatica qualificazione di “qualunque difformità” sussistente su immobili interessati da vincolo in “variazione essenziale/totale difformità”;
3. in relazione alla nozione di “parziale difformità”, l’art. 32, co. 1 dovrebbe essere modificato con la individuazione di soglie quantitative unitarie al livello nazionale: l’attuale formulazione delle ipotesi di variazione essenziale è tale da aver delegato– quasi in bianco– alle diverse legislazioni regionali la definizione di tale categoria (con il risultato di avere una nozione di parziale difformità che varia in maniera anche esponenziale da regione a regione).
4. la possibilità di regolarizzare parziali difformità in presenza di vincolo paesaggistico è di fatto vanificata dal tenore dell’art. 167, co. 4 del d.lgs. 42/2004 che ammette l’accertamento di compatibilità paesaggistica solo per difformità assolutamente minori: opportuna sarebbe una modifica di quest’ultima disposizione (ricordando che ciò non comporterebbe in automatico un minor livello di tutela dei beni paesaggistici, considerato che il giudizio di compatibilità dell’opera da regolarizzare rimane saldamente ancorato all’esercizio del potere discrezionale delle Soprintendenze).

Ante ‘77

In edilizia esistono alcune date chiave tra cui:

• il 1942, anno in cui viene pubblicata la Legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 che, tra le altre cose, obbliga all'ottenimento della licenza edilizia nelle aree già urbanizzate;
• il 1967 e più nel dettaglio l'1 settembre, data in cui entra in vigore la Legge Ponte 6 agosto 1967, n. 765 che, modificando la legge n. 1150/1942, estende l'obbligo di licenza edilizia a tutto il territorio nazionale;
• il 1977, anno della Legge 28 gennaio 1977, n. 10 che, per la prima volta, ha disciplinato le varianti di fine lavori.

Come evidenziato in audizione dall’avv. Di Leo “Il D.L. 69/2024 non ha disciplinato la fattispecie delle parziali difformità compiute nell’attuazione di un titolo abilitativo anteriore all’entrata in vigore della L. 10/77 norma che, per prima e pacificamente, ha introdotto la c.d. variante di fine lavori (dove “cristallizzare” le variazioni progettuali)”.

Sul punto viene ricordato lo strumento normativo della Regione Emilia Romagna che potrebbe essere utilizzato come modello nazionale. L’art. 17-bis della Legge della Regione Emilia Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (mai impugnato dal Governo nazionale) dispone:

Al fine di salvaguardare il legittimo affidamento dei soggetti interessati e fatti salvi gli effetti civili e penali dell'illecito, non si procede alla demolizione delle opere edilizie eseguite in parziale difformità durante i lavori per l'attuazione dei titoli abilitativi rilasciati prima dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli) e le stesse possono essere regolarizzate attraverso la presentazione di una SCIA e il pagamento delle sanzioni pecuniarie previste dall'articolo 17, comma 3, della presente legge. Resta ferma l'applicazione della disciplina sanzionatoria di settore, tra cui la normativa antisismica, di sicurezza, igienico sanitaria e quella contenuta nel Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004.

Sulla base di questa formulazione normativa, viene proposto l’inserimento nel Testo Unico Edilizia del seguente articolo.

Art. 34-ter Varianti in corso d'opera a titoli edilizi rilasciati prima dell'entrata in vigore della legge n. 10 del 1977

1. Al fine di salvaguardare il legittimo affidamento dei soggetti interessati e fatti salvi gli effetti civili e penali dell'illecito, non si procede alla demolizione delle opere edilizie eseguite in parziale difformità durante i lavori per l'attuazione dei titoli abilitativi rilasciati prima dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli) e le stesse possono essere regolarizzate attraverso la presentazione di una SCIA e il pagamento delle sanzioni pecuniarie da euro ………….. a euro ………….. Resta ferma l'applicazione della disciplina sanzionatoria di settore, tra cui la normativa antisismica, di sicurezza, igienico sanitaria e quella contenuta nel Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004.

2. Al fine di assicurare l’agibilità dell'immobile, la SCIA in sanatoria può prevedere la preventiva attuazione, entro il congruo termine assegnato dallo Sportello unico, degli interventi edilizi che, senza riguardare i parametri urbanistici ed edilizi cui è subordinata la sanatoria delle opere, siano necessari per assicurare l’osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza, igiene, salubrità, efficienza energetica degli edifici e degli impianti negli stessi installati, superamento e non creazione delle barriere architettoniche.

Tolleranze

Interessante è la proposta di integrazione dell’art. 34-bis, del TUE relativo alle nuove tolleranze costruttive-esecutive. Nel dettaglio, sempre sulla scorta di quanto già fatto dalla Regione Emilia Romagna, si propone l’inserimento del seguente comma 2-ter nell’art. 34-bis del TUE:

Nell'osservanza del principio di certezza delle posizioni giuridiche e di tutela dell'affidamento dei privati, costituiscono altresì tolleranze costruttive le parziali difformità, realizzate nel passato durante i lavori per l'esecuzione di un titolo abilitativo, cui sia seguita, previo sopralluogo o ispezione da parte di funzionari incaricati, la certificazione di conformità edilizia e di agibilità nelle forme previste dalla legge nonché le parziali difformità rispetto al titolo abilitativo legittimamente rilasciato, che l'amministrazione comunale abbia espressamente accertato nell'ambito di un procedimento edilizio e che non abbia contestato come abuso edilizio o che non abbia considerato rilevanti ai fini dell'agibilità dell'immobile. È fatta salva la possibilità di assumere i provvedimenti di cui all'articolo 21-nonies della legge n. 241 del 1990, nei limiti e condizioni ivi previste.

Acquisizione e commerciabilità immobili abusivi

Ultimo aspetto trattato dall’avv. Di Leo riguarda le modifiche apportate dal Decreto Salva Casa alla procedura di demolizione degli immobili abusivi di cui all’art. 31, comma 5, del TUE che nella versione vigente dispone (in grassetto le modifiche apportate dal D.L. n. 69/2024):

L'opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, culturali, paesaggistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico, previo parere delle amministrazioni competenti ai sensi dell’articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Nei casi in cui l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, culturali, paesaggistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico, il Comune, previo parere delle amministrazioni competenti ai sensi dell’articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, può, altresì, provvedere all’alienazione del bene e dell’area di sedime determinata ai sensi del comma 3, nel rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 12, comma 2 della legge 15 maggio 1997, n. 127, condizionando sospensivamente il contratto alla effettiva rimozione da parte dell’acquirente delle opere abusive. È preclusa la partecipazione del responsabile dell’abuso alla procedura di alienazione. Il valore venale dell’immobile è determinato dall’agenzia del territorio tenendo conto dei costi per la rimozione delle opere abusive.

“Al fine di orientare il riuso di tale patrimonio edilizio per finalità sociali -conclude l’avv. Di Leo - si propone la possibilità, in alternativa a quella del co. 5, di riaprire i termini per il condono edilizio”. Viene, quindi, proposto l’inserimento del seguente comma 5-bis all’art. 31 del TUE:

Per gli immobili acquisiti ai sensi del presente articolo e per i quali sia stata assunta la determinazione di non demolizione secondo quanto disposto al comma 5, è data facoltà all’acquirente di presentare la domanda di sanatoria ai sensi della L. 326/2003 entro centoventi giorni dall'atto di trasferimento dell'immobile a condizione che il medesimo soggetto acquirente si impegni alla loro destinazione a finalità di edilizia sociale, entro diciotto mesi dal trasferimento. La destinazione d’uso ad edilizia sociale è oggetto di apposito atto d’obbligo, da trascrivere a norma di legge. La mancata realizzazione dell’intervento di trasformazione in edilizia sociale entro il termine determina la risoluzione del contratto di compravendita.