Testo Unico Edilizia e Salva Casa: nuove proposte di emendamento

In VIII Commissione alla Camera si discutono nuove proposte emendative al ddl di conversione del D.L. n. 69/2024 che modifica il d.P.R. n. 380/2001

di Gianluca Oreto - 08/07/2024

Dopo oltre un mese di analisi e confronti, alla fine la strategia d’azione più saggia per far fronte alle modifiche apportate al d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) dal D.L. n. 69/2024 (Decreto Salva Casa) non può che essere quella “attendista”.

Testo Unico Edilizia: dubbi e perplessità

Sono numerosi i dubbi, le perplessità e le possibili modifiche che probabilmente arriveranno durante la conversione in legge del Salva Casa (entro il 28 luglio 2024). Proprio per questo motivo, come spesso accade quando si discute un provvedimento d’urgenza, tecnici degli enti locali e liberi professionisti saranno propensi a mettere in stand by ogni pratica relativa agli articoli modificati del Testo Unico Edilizia (TUE).

Mentre le modifiche all’art. 6 (Attività edilizia libera) sono solo una necessaria conseguenza di una giurisprudenza consolidata sul tema (che però necessita sempre di valutare “caso per caso” le VePa e le pergotende), qualche dubbio applicativo resta:

  • sull’art. 9-bis, comma 1-bis, e sulle possibilità di qualche casistica in cui la nuova definizione di stato legittimo potrebbe legittimare qualche abuso grave non precedentemente individuato oltre che l’impatto delle sanzioni alternative alla demolizione (artt. 33 e 34) che pur contribuendo allo stato legittimo non producono gli stessi effetti sananti previsti all’art. 38;
  • sull’art. 23-ter in cui nella fretta di semplificare il cambio d’uso, si è dimenticati di definire cosa voglia dire “senza opere”;
  • sull’art. 31 e sulle possibilità corruttive che resterebbero nel caso di alienazione dell’immobile acquisito dalla P.A. a seguito di mancata ottemperanza alla demolizione da parte del privato (oltre che sulle potenzialità stesse della previsione);
  • sull’art. 34-bis che, pur incrementando le tolleranze costruttive ed esecutive, complica la vita dei professionisti relativamente all’autorizzazione sismica e all’attestazione sul diritto dei terzi;
  • sulle possibilità di sanatoria offerte dal nuovo art. 36-bis sul quale resta sempre il problema dell’autorizzazione sismica postuma (inesistente) oltre che l’assenza di una modulistica specifica (per la quale si dovrà attendere la Conferenza Unificata ma sulla quale i professionisti potranno dare sfogo al loro estro).

Testo Unico Edilizia e Salva Casa: nuovi emendamenti

Dopo le prime 517 proposte di emendamento (di cui 453 al solo articolo 1 del ddl di conversione del Salva Casa) depositate in VIII Commissione alla Camera dei Deputati lo scorso 27 giugno, sono arrivate altre 341 proposte (di cui 310 all’art. 1). Entro metà luglio dalla VIII Commissione uscirà il testo del disegno di legge di conversione che, con molta probabilità, riceverà la fiducia dei due rami del parlamento).

Anche in questo caso sono tante le richieste arrivate sia dalla maggioranza che dalla opposizione. Di seguito alcuni degli emendamenti più interessanti (tra i quali quelli che riguardano gli articoli 9-bis, comma 1-bis, 34-bis e 36-bis).

Stato legittimo (art. 9-bis, comma 1-bis, TUE)

Viene proposta la sostituzione del comma 1-bis, art. 9-bis, del TUE. Di seguito il testo a fronte della versione vigente con quella proposta:

Versione vigente

Proposta emendativa

Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare, rilasciato all'esito di un procedimento idoneo a verificare l'esistenza del titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle previsioni di cui agli articoli 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare concorre, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 4, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all'articolo 34-bis. Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia.

Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio o dal certificato di abitabilità od agibilità che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare, rilasciato all'esito di un procedimento idoneo a verificare l'esistenza del titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle previsioni di cui agli articoli 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare concorre, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 4, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all'articolo 34-bis. Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, il certificato di abitabilità od agibilità o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia. Il certificato di abitabilità o agibilità costituisce elemento di prova se il documento è antecedente alla data di entrata in vigore della legge 28 febbraio 1985 n. 47.

Proposto anche l’inserimento del seguente comma 1-ter:

Ai fini del riconoscimento dello stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare, realizzati nei centri abitati o comunque all'interno del territorio oggetto di regolamentazione edilizia, il rilascio del preventivo titolo abilitativo deve intendersi obbligatorio a far data dall'entrata in vigore della legge 6 agosto 1967, n. 765. Per gli immobili e le unità immobiliari realizzati in data anteriore all'entrata in vigore della predetta legge, non possono trovare applicazione, con riferimento alle prescrizioni per il rilascio dei titoli abilitativi, le disposizioni dei regolamenti edilizi comunali antecedenti, salva la vigenza, all'epoca della loro realizzazione, di vincoli idrogeologici, paesaggistici ed ambientali ostativi al rilascio dei detti titoli abilitativi e, comunque, con l'espressa esclusione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere a), c) e d), e 142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

Varianti in corso d’opera

Viene proposto di aggiungere, dopo l’art. 34-bis del TUE, un art. 34-ter  che provi a risolvere il problema delle varianti mai depositate prima della Legge n. 10/1977 (Legge Bucalossi). Sono diverse le versioni di questo articolo 34-ter.

Prima versione - Casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo

1. Gli interventi realizzati come varianti in corso d'opera in parziale difformità dal titolo rilasciato prima dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e non riconducibili ai casi di cui all'articolo 34-bis possono essere regolarizzati con le modalità di cui ai commi 2 e 3, sentite le amministrazioni competenti secondo la normativa di settore.

2. L'epoca di realizzazione della variante è provata mediante la documentazione di cui all'articolo 9-bis, comma 1-bis, quarto e quinto periodo. Nei casi in cui sia impossibile accertare l'epoca di realizzazione della variante mediante la documentazione indicata nel primo periodo, il tecnico incaricato attesta la data di realizzazione con propria dichiarazione e sotto la sua responsabilità. In caso di dichiarazione falsa o mendace si applicano le sanzioni penali, comprese quelle previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

3. Nei casi di cui al comma 1, il responsabile dell'abuso o il proprietario dell'immobile possono regolarizzare l'intervento mediante presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività e il pagamento, a titolo di oblazione, di una somma determinata ai sensi dell'articolo 36-bis, comma 5. L'amministrazione competente adotta i provvedimenti di cui all'articolo 19, comma 3, della legge 8 agosto 1990, n. 241, anche in caso in cui accerti il contrasto delle opere con l'interesse pubblico concreto e attuale alla loro rimozione. Si applicano le disposizioni di cui all'articolo 36-bis, commi 4 e 6.

4. Le parziali difformità, realizzate durante l'esecuzione dei lavori oggetto di un titolo abilitativo, accertate all'esito di sopralluogo o ispezione dai funzionari incaricati di effettuare verifiche di conformità edilizia, rispetto alle quali non sia seguito un ordine di demolizione o riduzione in pristino e sia stata rilasciata la certificazione di abitabilità o di agibilità nelle forme previste dalla legge non annullabile ai sensi dell'articolo 21-novies della legge 7 agosto 1990, n. 241, sono soggette, in deroga a quanto previsto dall'articolo 34, alla disciplina delle tolleranze costruttive di cui all'articolo 34-bis.

Seconda versione - Varianti in corso d'opera a titoli edilizi rilasciati prima dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10

1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 34-bis, al fine di salvaguardare il legittimo affidamento dei soggetti interessati, le opere edilizie eseguite in parziale difformità durante i lavori per l'attuazione dei titoli abilitativi rilasciati prima dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 possono essere regolarizzate attraverso la presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria e il pagamento di una sanzione pecuniaria pari al contributo di costruzione dovuto per le opere realizzate, fatti salvi i casi di gratuità a norma di legge per i quali tale pagamento non è dovuto. Si applica la disciplina di cui all'articolo 34-bis alle parziali difformità in esecuzione di un titolo abilitativo, cui sia seguita, previo sopralluogo o ispezione da parte di funzionari incaricati, l'agibilità nelle forme previste dalla legge nonché alle parziali difformità, rispetto al titolo abilitativo legittimamente rilasciato, che l'amministrazione comunale abbia espressamente accertato nell'ambito di un procedimento edilizio e che non abbia contestato o che non abbia considerato rilevanti ai fini dell'agibilità dell'immobile. È fatta salva la possibilità di assumere i provvedimenti di cui all'articolo 21-novies della legge n. 241 del 1990, nei limiti e condizioni ivi previste

Variazioni essenziali (art. 32, TUE)

Proposta la sostituzione dell’art. 32 (Variazioni essenziali) del TUE. Di seguito la versione vigente e quella modificata.

Versione vigente

Proposta emendativa

1. Fermo restando quanto disposto dal comma 1 dell'articolo 31, le regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato, tenuto conto che l'essenzialità ricorre esclusivamente quando si verifica una o più delle seguenti condizioni:

a) mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968;

b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;

c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza;

d) mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito;

e) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali.

2. Non possono ritenersi comunque variazioni essenziali quelle

che incidono sulla entità delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative.

3. Gli interventi di cui al comma 1, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44. Tutti gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali.

1. Fermo restando quanto disposto dal comma 1 dell'articolo 31, l'essenzialità ricorre esclusivamente quando si verifica una o più delle seguenti condizioni:

a) mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d'uso che comporti un incremento del carico urbanistico ai sensi dell'articolo 26;

b) aumento della volumetria complessiva in misura superiore al 20 per cento rispetto al progetto allegato al titolo abilitativo, escludendo dal calcolo le cubature accessorie ed i volumi tecnici;

c) aumento della superficie utile in misura superiore al 30 per cento rispetto al progetto allegato al titolo abilitativo;

d) aumento della superficie coperta in misura superiore al 30 per cento rispetto al progetto allegato al titolo abilitativo;

e) incrementi di altezza tali da rendere possibile la realizzazione di piani aggiuntivi dell'edificio;

f) modifica sostanziale della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza rispetto a quella prevista dal progetto allegato al titolo abilitativo, tale da comportare una traslazione superiore al 50 per cento nella sovrapposizione tra la sagoma a terra dell'edificio autorizzato e di quello realizzato. La modifica della localizzazione del fabbricato non è comunque considerata difformità totale quando, a prescindere dai limi sopra indicati, restano invariati il volume, le superfici, le destinazioni d'uso, l'altezza della costruzione;

g) modifica della tipologia di intervento edilizio rispetto a quella prevista dal progetto allegato al titolo abilitativo, tale da comportare il passaggio ad una categoria edilizia superiore, con riferimento alla fattispecie di intervento di cui all'articolo 3;

h) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica e strutturale, quando non attenga a fatti procedurali.

2. Le regioni, nel rispetto delle soglie indicata al comma 1 e delle altre prescrizioni recate dal presente articolo, possono prevedere indicazioni tecniche di dettaglio.

3. Non possono ritenersi comunque variazioni essenziali quelle che incidono sulla entità delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative.

Tolleranze costruttive ed esecutive (art. 34-bis, TUE)

Viene proposto di eliminare il riferimento agli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024 (modifica che certamente sarà approvata dal Parlamento).

Altra proposta riguarda l’attuale comma 1-ter che definisce la “superficie utile” che diventerebbe comma 1-bis. Di seguito le versioni vigente e modificata a fronte:

Versione vigente

Proposta emendativa

Ai fini del computo della superficie utile di cui al comma 1-bis, si tiene conto della sola superficie assentita con il titolo edilizio che ha abilitato la realizzazione dell'intervento, al netto di eventuali frazionamenti dell'immobile o dell'unità immobiliare eseguiti nel corso del tempo.

Ai fini del computo della superficie totale di cui al comma 1, si tiene conto della sola superficie totale assentita con il titolo edilizio che ha abilitato la realizzazione dell'intervento, al netto di eventuali frazionamenti dell'immobile o dell'unità immobiliare eseguiti nel corso del tempo. Gli scostamenti di cui al comma 1 rispetto alle misure progettuali valgono anche per le misure minime individuate dalle disposizioni in materia di distanze e di requisiti igienico-sanitari.

Qualche emendamento propone l’inserimento di una nuova fattispecie quantitativa per le tolleranze costruttive, ovvero il 6% delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile inferiore ai 60 metri quadrati.

Per risolvere l’impasse che riguarda le strutture leggere (tettorie, porticati e opere simili), viene proposto di inserire nuove tolleranze dedicate proprio a queste. In particolare, non costituirebbero violazione edilizia se contenuti entro i limiti:

  • del 2 per cento delle misure previste dal titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile superiore ai 500 metri quadrati;
  • del 3 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile compresa tra i 300 e i 500 metri quadrati;
  • del 5 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile compresa tra i 200 e i 300 metri quadrati;
  • del 6 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile compresa tra i 150 e i 300 metri quadrati;
  • del 8 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile inferiore ai 150 metri quadrati.

Sanatoria sismica

Viene proposto l’inserimento, dopo l’art. 94-bis del TUE, del seguente art. 94-ter (Autorizzazione in sanatoria).

1. In caso di violazione delle disposizioni di cui agli articoli 93 e 94, è possibile acquisire il relativo titolo in sanatoria finalizzato alla verifica della conformità delle strutture al momento della domanda di sanatoria.

2. Ai fini del rilascio del titolo abilitativo in sanatoria la titolarità è attribuita alla medesima Amministrazione competente, in base alla disciplina vigente, a concedere l'autorizzazione ovvero a ricevere il deposito di cui agli articoli 93 e 94.

3. L'ottenimento del titolo di cui al presente articolo costituisce atto presupposto per l'accertamento di conformità ai sensi degli articoli 36 e 36-bis, ove richiesto.

4. Nel caso vengano prescritte opere di adeguamento ai fini della sanatoria prevista ai sensi del comma 1, restano ferme le sanzioni penali di cui alla Sezione III del presente Capo, ove applicabili. Nel caso di sanatoria rilasciata senza necessità di esecuzione di opere di adeguamento, è dovuta esclusivamente una sanzione amministrativa da euro 516 a euro 2.064, con esclusione dell'applicazione delle sanzioni penali.

5. Le regioni, con proprie leggi e regolamenti, disciplinano competenze e procedimenti, nell'osservanza delle disposizioni di cui al presente articolo.

Sanatoria semplificata

Relativamente al nuovo art. 36-bis che ha disciplinato la nuova sanatoria semplificata per le difformità parziali, viene proposta la sostituzione del comma 2 del quale si riporta il testo a fronte.

Versione vigente

Proposta emendativa

2. Il permesso presentato ai sensi del comma 1 può essere rilasciato dallo sportello unico per l'edilizia di cui all'articolo 5, comma 4-bis, subordinatamente alla preventiva attuazione, entro il termine assegnato dallo sportello unico, degli interventi di cui al secondo periodo. In sede di esame delle richieste di permesso in sanatoria lo sportello unico può condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione, da parte del richiedente, degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l'osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza, igiene, salubrità, efficienza energetica degli edifici e degli impianti negli stessi installati, al superamento delle barriere architettoniche e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate ai sensi del presente articolo. Per le segnalazioni certificate di inizio attività presentate ai sensi del comma 1, lo sportello unico individua tra gli interventi di cui al secondo periodo le misure da prescrivere ai sensi dell'articolo 19, comma 3, secondo, terzo e quarto periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che costituiscono condizioni per la formazione del titolo.

Il permesso presentato ai sensi del comma 1 è rilasciato dallo sportello unico per l'edilizia di cui all'articolo 5, comma 4-bis, subordinatamente alla preventiva verifica, da parte del professionista incaricato, della possibilità di adeguamento ai requisiti minimi necessari di sicurezza, igiene, salubrità, efficienza energetica degli edifici e degli impianti negli stessi installati, e al superamento delle barriere architettoniche. I lavori di adeguamento non possono superare i limiti previsti dalle tipologie di intervento di cui all'art. 3 comma 1 lettera a), b) e c). Per comprovate esigenze tecniche e qualora un'eventuale demolizione o ripristino non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il professionista incaricato può adeguare le difformità di cui al presente comma senza superare i limiti della tipologia della ristrutturazione leggera di cui all'articolo comma 1 lettera d), primo periodo. Per le segnalazioni certificate di inizio attività presentate ai sensi del comma 1, lo sportello unico individua tra gli interventi di cui al primo periodo le misure da prescrivere ai sensi dell'articolo 19, comma 3, secondo, terzo e quarto periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che costituiscono condizioni per la formazione del titolo.
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