Servizi di ingegneria e architettura: nuovi chiarimenti da ANAC

Attuale quadro normativo

Relativamente al quadro normativo che regola il calcolo del valore stimato dell’appalto e il divieto di frazionamento degli incarichi per i servizi di ingegneria e architettura, le disposizioni del Codice dei contratti che occorre considerare sono i seguenti:

• Articolo 14 - Soglie di rilevanza europea e metodi di calcolo dell’importo stimato degli appalti. Disciplina dei contratti misti
• Articolo 41 - Livelli e contenuti della progettazione
• Articolo 114 - Direzione dei lavori e dell’esecuzione dei contratti
• Allegato I.13 - Determinazione dei parametri per la progettazione

Nel dettaglio, l’art. 14 comma 4 stabilisce che:

“il calcolo dell’importo stimato di un appalto pubblico di lavori, servizi e forniture (compresi i servizi tecnici di ingegneria e architettura, n.d.r.) è basato sull'importo totale pagabile, al netto dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) valutato dalla stazione appaltante. Il calcolo tiene conto dell’importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi del contratto esplicitamente stabiliti nei documenti di gara. Quando la stazione appaltante prevede premi o pagamenti per i candidati o gli offerenti, ne tiene conto nel calcolo dell’importo stimato dell’appalto”.

Al successivo comma 6 è previsto che “La scelta del metodo per il calcolo dell’importo stimato di un appalto o concessione non può essere fatta per evitare l’applicazione delle disposizioni del codice relative alle soglie europee. Un appalto non può essere frazionato per evitare l’applicazione delle norme del codice, tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino”.

Da considerare anche quanto prevede l’art. 41 del Codice al comma 8, lettera d), secondo il quale il progetto esecutivo, in coerenza con il progetto di fattibilità tecnico-economica, “di regola, è redatto dallo stesso soggetto che ha predisposto il progetto di fattibilità tecnico-economica. Nel caso in cui motivate ragioni giustifichino l’affidamento disgiunto, il nuovo progettista accetta senza riserve l’attività progettuale svolta in precedenza”.

Al successivo comma 15 è disposto che “Nell’allegato I.13 sono stabilite le modalità di determinazione dei corrispettivi per le fasi progettuali da porre a base degli affidamenti dei servizi di ingegneria e architettura, commisurati al livello qualitativo delle prestazioni e delle attività relative alla progettazione di fattibilità tecnica ed economica ed esecutiva di lavori, al coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, alla direzione dei lavori, alla direzione di esecuzione, al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, al collaudo, agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente competente alla programmazione dei lavori pubblici. I predetti corrispettivi sono utilizzati dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti ai fini dell’individuazione dell’importo da porre a base di gara dell’affidamento. In sede di prima applicazione del presente codice, l’allegato I.13 è abrogato a decorrere dalla data di entrata in vigore di un corrispondente regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, che lo sostituisce integralmente anche in qualità di allegato al codice”.

L’art. 114, comma 4, del Codice dispone che “Nel caso di contratti di importo non superiore a 1 milione di euro e comunque in assenza di lavori complessi e di rischi di interferenze, il direttore dei lavori, se in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa vigente sulla sicurezza, svolge anche le funzioni di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione. Se il direttore dei lavori non può svolgere tali funzioni, la stazione appaltante designa almeno un direttore operativo in possesso dei requisiti, individuato con le modalità previste dal codice. In tal caso il coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione assume la responsabilità per le funzioni ad esso assegnate dalla normativa sulla sicurezza, operando in piena autonomia”.

Al successivo comma 6 è previsto che “Salvo che non sia diversamente previsto nel bando di gara per la progettazione, le stazioni appaltanti che sono amministrazioni pubbliche affidano l’attività di direzione dei lavori ai propri dipendenti; in mancanza, la affidano ai dipendenti di centrali di committenza o di altre amministrazioni pubbliche, previo accordo ai sensi dell’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 o intesa o convenzione di cui all’articolo 30 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Qualora le amministrazioni di cui al primo periodo non dispongano delle competenze o del personale necessario ovvero nel caso di lavori complessi o che richiedano professionalità specifiche, ovvero qualora la stazione appaltante non sia una amministrazione pubblica, l’incarico è affidato con le modalità previste dal codice”.

Le stesse modalità dovranno essere adottate per l’eventuale affidamento della direzione dell’esecuzione, del coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, del collaudo, e di altri incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del RUP, richiamati al precedente art. 41 comma 15.

L’Allegato I.13, infine, recepisce il quadro tariffario di cui al decreto del Ministro della giustizia 17 giugno 2016 (Decreto Parametri).

Dal suddetto quadro normativo, secondo ANAC emerge una “priorità accordata all’affidamento congiunto della progettazione di fattibilità tecnica ed economica e della progettazione esecutiva e ciò al principale fine di garantire l’omogeneità e la coerenza della progettazione”.

Con il parere in funzione consultiva n. 60/2023 ANAC aveva evidenziato, anche con specifico riferimento all’affidamento di incarichi tecnici (direzione lavori e CSE), che “è necessario verificare se gli stessi siano o meno riferiti ad un medesimo intervento”, dovendosi, in tal caso, calcolare cumulativamente l’importo presunto dell’intera prestazione “ossia sommando gli importi di tutti i servizi oggetto di ciascun appalto”, con la conseguente applicazione delle “procedure previste per l’importo totale dei servizi da affidare”.

In definitiva, dal suddetto quadro normativo viene confermata la volontà del legislatore di vincolare le stazioni appaltanti a stimare in via unitaria l’importo totale dei servizi di ingegneria e architettura, assistendosi, in caso contrario, ad un ingiustificato frazionamento degli stessi.

Le indicazioni operative di ANAC

Ricostruito il quadro normativo di riferimento, ANAC fornisce alle stazioni appaltanti alcune importanti indicazioni operative tra le quali:

• la priorità all’affidamento complessivo e congiunto della progettazione e degli incarichi tecnici concernenti la realizzazione di un intervento o di un’opera unitaria;
• il calcolo - secondo quanto stabilito nel DM del 17 giugno 2016 richiamato nell’Allegato I.13 del Codice - dell’importo di ciascuna prestazione da affidare, per poi sommare gli importi stimati per ciascun servizio e/o incarico da affidare ai fini della conseguente applicazione della procedura prevista per l’importo totale dei servizi in questione.

Sul calcolo dell’importo complessivo, ANAC ha ricordato le sue Linee guida n. 1 (pubblicate in vigenza del vecchio Codice di cui al D.Lgs. n. 50/2016):

• par. 2.1 - “…Al fine di evitare un artificioso frazionamento dell’appalto, volto a eludere la disciplina comunitaria, le stazioni appaltanti devono prestare attenzione alla corretta definizione del proprio fabbisogno in relazione all’oggetto degli appalti, specialmente nei casi di ripartizione in lotti, contestuali o successivi…”;
• par. 2.2 - per il calcolo dell’importo da porre a base di gara occorre fare riferimento ai criteri fissati dal decreto del Ministero della giustizia 17 giugno 2016 – oggi ripresi nell’Allegato 1.13 del Codice - sottolineando, altresì, “l’obbligatorietà di esplicitare nella documentazione di gara il procedimento adottato per il calcolo dei compensi, da intendersi come elenco dettagliato delle prestazioni e dei relativi corrispettivi”.

Per quanto concerne la residuale possibilità del frazionamento prevista dall’ultimo periodo dell’art. 14 comma 6 del D.Lgs. 36/2023, ANAC richiama le stazioni appaltanti al rispetto dell’obbligo di adeguata motivazione giustificatrice, ricordando che “In assenza di motivazione sulle ragioni del frazionamento, l'artificiosità del medesimo può essere dimostrata in via indiziaria ...”.

ANAC ribadisce che l’adeguata motivazione circa la sussistenza di effettive esigenze che possono eventualmente comportare la necessità di un affidamento disgiunto delle singole prestazioni, deve, tra l’altro, tener conto dell’esistenza dell’obbligo di preventiva e tempestiva programmazione di cui all’art. 37 del nuovo codice, e non può consistere in affermate e generiche “ragioni di necessità ed urgenza”, le quali consentono “la riduzione dei termini nelle procedure ordinarie o il ricorso alla procedura negoziata ma non certamente giustificano il mancato rispetto delle regole che governano il calcolo dell’importo a base di gara”.