Edilizia e urbanistica: serve un serio progetto di riforma

Il progetto di legge: la ratio

La proposta di legge è stata presentata con l'obiettivo (dichiarato) di salvaguardare la pianificazione urbanistica generale dei comuni e di tenere in considerazione i naturali e costanti mutamenti del tessuto urbano, nonché di dettare disposizioni in materia di ristrutturazione edilizia.

In realtà, il punto cruciale è il rapporto tra:

• l’art. 41-quinquies, comma 6, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) che dispone “Nei comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25, non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa”;
• l'art. 8 del decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 che detta disposizioni in materia di limiti di altezza degli edifici tenendo conto della zona territoriale omogenea ove insistono gli stessi.

Tale rapporto normativo ha dato luogo negli anni a contrasti interpretativi che hanno visto contrapporre principalmente due tesi:

• un primo orientamento riteneva che la disposizione andasse interpretata in maniera restrittiva, con conseguente divieto di realizzazione di interventi eccedenti i citati limiti quantitativi in assenza del piano attuativo esteso all'intera zona, anche nelle ipotesi di ricostruzione di fabbricati da eseguire in zone già urbanizzate;
• un secondo orientamento evidenziava invece che la disposizione prevede l'approvazione del piano particolareggiato o di lottizzazione solo in presenza di aree non urbanizzate, che quindi richiedono una pianificazione attuativa finalizzata a un loro armonico e ordinato sviluppo.

Come chiarito durante la presentazione del progetto di legge, tale secondo orientamento si pone in continuità con la circolare del Ministero per i lavori pubblici 14 aprile 1969, n. 1501 che, però, non ha posto fine ai contrasti interpretativi, con effetti giuridici particolarmente complessi tra i quali si ricordano alcune pronunce della Corte Costituzionale.

Il progetto di legge: il testo normativo

Al momento, il progetto di legge 1987 si compone di un solo articolo con i seguenti 9 commi.

1. In vista di un riordino organico della disciplina di settore, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Governo, le regioni, le province, i comuni e le comunità montane coordinano l'esercizio delle rispettive competenze al fine di individuare, nell'ambito dei vincoli desumibili dalla normativa nazionale, i casi in cui è necessario adottare un piano particolareggiato o di lottizzazione convenzionata di cui all'articolo 41-quinquies, sesto comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e all'articolo 8 del decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, e gli interventi qualificati come ristrutturazione edilizia ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera d), del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, tenuto conto delle esigenze di attivare processi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e favorire, nel contempo, lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale.

2. Gli interventi realizzati o assentiti fino alla data di entrata in vigore della disciplina di riordino del settore di cui al comma 1 del presente articolo non preceduti dall'approvazione preventiva di un piano particolareggiato o di lottizzazione convenzionata, di cui all'articolo 41-quinquies, sesto comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e all'articolo 8 del decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, fatti salvi quelli per i quali sia stata disposta la demolizione o riduzione in pristino con provvedimento definitivo, sono considerati conformi alla disciplina urbanistica, nel rispetto delle condizioni di cui al comma 3, nei seguenti casi:

a) edificazione di nuovi immobili su singoli lotti situati in ambiti edificati e urbanizzati;

b) sostituzione di edifici esistenti in ambiti caratterizzati da una struttura urbana definita e urbanizzata;

c) interventi su edifici esistenti in ambiti caratterizzati da una struttura urbana definita e urbanizzata che determinino la creazione di altezze e volumi eccedenti i limiti massimi previsti dall'articolo 41-quinquies, sesto comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ferma restando l'osservanza della normativa tecnica delle costruzioni.

3. La conformità alla disciplina urbanistica nei casi di cui al comma 2 è, in ogni caso, soggetta al rispetto delle seguenti condizioni:

a) verifica di adeguatezza delle dotazioni territoriali e dei parametri urbanistici sulla base della legislazione regionale e degli strumenti urbanistici comunali;

b) rispetto, limitatamente agli interventi di nuova costruzione, della distanza minima tra fabbricati, derogabile tra fabbricati inseriti all'interno di piani attuativi e di ambiti con previsioni planivolumetriche oggetto di convenzionamento unitario.

4. Ferme restando le disposizioni di cui all'articolo 10 del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera d), del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, gli interventi di totale o parziale demolizione e ricostruzione realizzati o assentiti a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, fino alla data di entrata in vigore della disciplina di riordino del settore di cui al comma 1 del presente articolo, che portino alla realizzazione, all'interno del medesimo lotto di intervento, di organismi edilizi che presentino sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche, funzionali e tipologiche anche integralmente differenti da quelli originari, purché rispettino le procedure abilitative e il vincolo volumetrico previsti dalla legislazione regionale o dagli strumenti urbanistici comunali e ferma restando la verifica di adeguatezza delle dotazioni territoriali e dei parametri urbanistici nei casi previsti dalla legislazione regionale e degli strumenti urbanistici comunali. Resta fermo quanto previsto dall'articolo 3, comma 1, lettera d), sesto periodo, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

5. Sono esclusi dall'applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 gli interventi per i quali sia stata disposta la demolizione o riduzione in pristino con provvedimento definitivo.

6. Resta ferma in ogni caso l'applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 3, comma 1, lettera d), 22 e 23 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, per quanto concerne gli interventi di ristrutturazione edilizia rivolti a trasformare un singolo organismo edilizio mediante un insieme sistematico di opere che possono portare a un singolo organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.

7. L'applicazione delle disposizioni di cui al presente articolo non può comportare limitazione dei diritti dei terzi.

8. Resta ferma la disciplina del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

9. Dall'attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Il commento di UNITEL

Tra le audizioni, molto interessante quella dell’Unione Nazionale Italiana Tecnici Enti Locali (UNITEL) a cui ha partecipato Salvatore Di Bacco, coordinatore responsabile dell’area edilizia e urbanistica del Comitato Scientifico, il quale ha evidenziato le responsabilità del tecnico comunale.

“La figura del tecnico comunale nell’ambito delle procedure di gestione delle discipline edilizie e urbanistiche è il soggetto destinatario principale – ha affermato Di Bacco in audizione – È il professionista che deve interpretare, autorizzare, coordinare, rilasciare, e a volte negare”.

“Se noi tecnici comunali, “addetti in trincea” – continua il Coordinatore di UNITEL – non siamo dotati di strumenti legislativi omogenei, snelli, chiari, inconfutabilmente precisi, il sistema “Italia” ne risentirà e la “rigenerazione urbana”, tanto auspicata anche nella norma di cui si parla in queste audizioni, non potrà decollare, né si potrà dare quell’impulso per il rilancio non solo economico ma anche sociale e culturale necessario per ridare slancio al Paese”.

Il coordinatore Di Bacco, nonostante la recente pubblicazione della Legge n. 105/2024 di conversione del D.L. n. 69/2024 (Salva Casa) ci ha tenuto a sottolineare la necessità di una riforma strutturale e organica della normativa edilizia. “Auspichiamo con urgenza e indifferibilità – afferma Di Bacco – una nuova riforma strutturale ed organica del testo unico dell’edilizia, poiché dopo le modifiche sostanziali e le liberalizzazioni di questi ultimi anni sulla rigenerazione urbana del nostro patrimonio edilizio, lo stesso è diventato instabile, con le conseguenze visibili a tutti (ne è esempio il disegno di legge oggi alla nostra attenzione, il caso Milano e non, aggiungerei, in quanto da informazioni giunte alla nostra associazione, interessa l’intera Italia). Questa instabilità e non chiarezza dei procedimenti ha portato ad un profluvio copioso da parte della magistratura civile e penale dove ormai i giudici per inserzione naturale si sostituiscono al legislatore (non chiaro nelle sue emanazioni) nella definizione del corpus normativo del T.U. dell’edilizia”.

Viene sottolineata (ancora una volta) la necessità di un serio coordinamento tra le norme che incidono sull’edilizie e quelle sull’urbanistica, “affinché noi funzionari della PA e dei Comuni possiamo operare con certezza giuridica in conformità alla legge senza creare aggravamenti procedimentali e senza trasformarci ogni volta in ermeneuti alla ricerca della verità giuridica”.

Relativamente al progetto di legge, Di Bacco ha evidenziato la necessità di avere una definizione di “Rigenerazione Urbana”. “È necessario – afferma il coordinatore di UNITEL – oggi porre un rimedio a questo vuoto di confini, differenziando ciò che i legislatori nazionali e regionali hanno ampliato in questi anni. Tali norme regionali in questi anni hanno operato attribuendo definizioni differenziate della rigenerazione urbana e della riqualificazione o del recupero, applicandole, a volte in modo variegato. Tale situazione ha portato ad una non coerente definizione con rappresentazioni disorganiche e non sistematiche sull’intero territorio nazionale. Rimettere alla potestà legislativa concorrente tale definizione, anche alla luce delle politiche di governo del territorio, con obiettivi comunitari tendenti ad una sensibile riduzione del consumo del suolo pari a zero entro il 2050, significherebbe non essere in linea con i dettati e le politiche di sviluppo energetico e di sostenibilità che l’Europa ci impone in modo unitario. Pertanto, sarebbe auspicabile nell’ambito delle politiche rigenerative, evitare tale frammentazione regionale”.

Secondo Di Bacco risulta, dunque, indispensabile che il disegno di legge “detti linee prescrittive, con caratteristiche di unità e di omogeneità applicative su tutto il territorio nazionale. Tale individuazione deve tenere conto della differenziazione tra le fattispecie previste dallo stesso disegno di legge, quelle della riqualificazione di aree urbane degradate e quella di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione”.

Relativamente al testo del progetto di legge:

Comma 1 e comma 2. I parametri utilizzati, al fine di determinare se gli interventi realizzati in assenza di piano attuativo, siano da ritenere conformi alla disciplina urbanistica, appaiono troppo generici e, soggetti a valutazioni discrezionali da svolgere caso per caso con il rischio di vanificare l’effetto che si intende perseguire.

Per quanto concerne il comma 3, relativo alle ristrutturazioni con demolizione parziale o totale, viene effettuato un riferimento al medesimo lotto di intervento, lasciando così il dubbio su quale area debba essere considerata ai fini della verifica del rispetto dei parametri volumetrici; elemento necessario nel caso di interventi di ristrutturazione con demolizione e ricostruzione e con incrementi volumetrici ed utilizzo di diritti edificatori.