Sanare gli abusi edilizi: la doppia conformità simmetrica e asimmetrica

Tolleranze costruttive e difformità edilizie

Una volta determinato lo “stato legittimo” di progetto, tutte le rappresentazioni dello “stato di fatto” diverse possono essere considerate una difformità edilizia che può:

• rientrare nel nuovo concetto di tolleranza;
• riguardare interventi per i quali era necessaria una CILA o una SCIA “leggera”;
• riguardare interventi per i quali era necessario un permesso di costruire.

Nella nuova disciplina di cui all’art. 34-bis del TUE, le tolleranze vengono suddivise in:

costruttive ed esecutive per tutti gli interventi realizzati:

• entro il 24 maggio 2024;
• oltre il 24 maggio 2024.

La nuova versione del citato art. 34-bis prevede che il mancato rispetto dell'altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari non costituisce violazione edilizia se contenuto entro il limite del 2 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo.

Viene previsto che tali scostamenti rispetto alle misure progettuali valgono anche per le misure minime individuate dalle disposizioni in materia di distanze e di requisiti igienico-sanitari.

Il Salva Casa ha poi previsto una particolare disciplina per le “singole unità immobiliari”: nel caso in cui il mancato rispetto di altezza, cubatura, superficie coperta e ogni altro parametro (ma non le misure che riguardano le distanze e i requisiti igienico-sanitari) riguarda interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, allora le percentuali aumentano indirettamente rispetto alla superficie utile dell’u.i. stessa:

• 2% delle misure previste nel titolo abilitativo per le u.i. con superficie utile superiore a 500 mq;
• 3% delle misure previste nel titolo abilitativo per le u.i. con superficie utile compresa tra i 300 e i 500 mq;
• 4% delle misure previste nel titolo abilitativo per le u.i. con superficie utile compresa tra i 100 e i 300 mq;
• 5% delle misure previste nel titolo abilitativo per le u.i. con superficie utile compresa tra i 60 e i 100 mq;
• 6% delle misure previste nel titolo abilitativo per le u.i. con superficie utile inferiore a 60 mq.

Dove per superficie utile si intende quella “assentita con il titolo edilizio che ha abilitato la realizzazione dell'intervento, al netto di eventuali frazionamenti dell'immobile o dell'unità immobiliare eseguiti nel corso del tempo”. Si ricorda che la definizione n. 14 presente nel regolamento edilizio-tipo definisce superficie utile “Superficie di pavimento degli spazi di un edificio misurata al netto della superficie accessoria e di murature, pilastri, tramezzi, sguinci e vani di porte e finestre”.

Il nuovo comma 2-bis inserito dal Salva Casa all’art. 34-bis del TUE prevede, inoltre, sempre per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, delle nuove tolleranze esecutive con le stesse percentuali previste per quelle costruttive, che riguardano:

• il minore dimensionamento dell'edificio;
• la mancata realizzazione di elementi architettonici non strutturali;
• le irregolarità esecutive di muri esterni ed interni;
• la difforme ubicazione delle aperture interne;
• la difforme esecuzione di opere rientranti nella nozione di manutenzione ordinaria;
• gli errori progettuali corretti in cantiere;
• gli errori materiali di rappresentazione progettuale delle opere.

Nel caso si rientri nelle tolleranze, il Salva Casa non fa sconti per l’antisismica per le unità immobiliari ubicate nelle zone sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, e per il rispetto dei diritti dei terzi.

Nel caso si rientri nel concetto di tolleranza, dunque, non si può più parlare di difformità o abuso edilizio. Tali tolleranze realizzate nel corso di precedenti interventi edilizi, non costituendo violazioni edilizie, saranno semplicemente dichiarate dal tecnico abilitato, ai fini dell'attestazione dello stato legittimo degli immobili, nella modulistica relativa a nuove istanze, comunicazioni e segnalazioni edilizie ovvero con apposita dichiarazione asseverata allegata agli atti aventi per oggetto trasferimento o costituzione, ovvero scioglimento della comunione, di diritti reali.

Si ricorda, infatti, che il concetto di stato legittimo è importante in diverse situazioni, come:

• le compravendite immobiliari: verificare lo stato legittimo dell’immobile è fondamentale per evitare problemi legali o economici futuri. L’immobile deve essere conforme a quanto dichiarato nei documenti e rispettare le norme edilizie;
• gli interventi edilizi: prima di eseguire lavori, è necessario accertarsi che l’immobile sia in stato legittimo, altrimenti sarà difficile ottenere i nuovi permessi o sanare eventuali irregolarità.

CILA e SCIA

Nel caso in cui non si ricada in una delle condizioni previste per le tolleranze dall’art. 34-bis, prima di passare alle procedure di sanatoria ordinaria (quella straordinaria si è chiusa con il terzo condono edilizio di cui alla Legge n. 326/2003 di conversione del D.L. n. 269/2003), è opportuno verificare se l’intervento in difformità si sarebbe potuto realizzare presentando:

1. una comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA);
2. una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).

Nel primo caso, l’art. 6-bis del TUE prevede che la mancata presentazione della CILA comporta la sanzione pecuniaria pari a 1.000 euro. Sanzione ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l'intervento è in corso di esecuzione. In questo caso non si parla, dunque, di “abuso edilizio” ma di difformità regolarizzabile mediante la cosiddetta “CILA tardiva”.

Nel caso di interventi edilizi di cui all'art. 22, commi 1 e 2, del TUE, realizzato in assenza della o in difformità dalla SCIA, l’art. 37 del TUE prevede una sanzione pecuniaria pari al triplo dell'aumento del valore venale dell'immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi e comunque in misura non inferiore a 1.032 euro.

Quando le opere realizzate in assenza di SCIA consistono in interventi di restauro e di risanamento conservativo (art. 3, comma 1, lettera c), TUE), eseguiti su immobili comunque vincolati in base a leggi statali e regionali, nonché dalle altre norme urbanistiche vigenti, l'autorità competente a vigilare sull'osservanza del vincolo, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, può ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 a 10329 euro. Nel caso di immobili non vincolati ma compresi in Zona A, il dirigente o il responsabile dell'ufficio richiede al Ministero per i beni e le attività culturali apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o la irrogazione della sanzione pecuniaria. Se il parere non viene reso entro sessanta giorni dalla richiesta, il dirigente o il responsabile dell'ufficio provvede autonomamente. In tali casi non trova applicazione la sanzione pecuniaria da 516 a 10.329 euro.

Nel caso di SCIA alternativa a permesso di costruire (art. 23, del TUE), fermo restando il potere della P.A. di intervenire (come prevede il comma 6 dell’art. 23), la SCIA spontaneamente effettuata quando l'intervento è in corso di esecuzione, comporta il pagamento, a titolo di sanzione, della somma di 516 euro.

Casi particolari

A questo punto, prima di passare alle ordinarie procedure di sanatoria di cui agli artt. 36 e 36-bis del TUE, è necessario verificare se non si ricada in uno dei “casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo” di cui al precedente art. 34-ter inserito nel Testo Unico Edilizia dal Decreto Salva Casa.

In questo articolo vengono contemplate due casistiche “particolari”:

• gli interventi realizzati come varianti in corso d'opera che costituiscono parziale difformità dal titolo rilasciato prima della data di entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (ovvero il 30 gennaio 1977);
• le parziali difformità, realizzate durante l'esecuzione dei lavori oggetto di un titolo abilitativo, accertate all'esito di sopralluogo o ispezione dai funzionari incaricati di effettuare verifiche di conformità edilizia, rispetto alle quali non sia seguito un ordine di demolizione o di riduzione in pristino e sia stata rilasciata la certificazione di abitabilità o di agibilità nelle forme previste dalla legge, non annullabile ai sensi dell'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Nel primo caso, una volta appurato che non si rientra nelle tolleranze di cui all’art. 34-bis del TUE, la difformità può essere regolarizzata:

1. dimostrando la data di realizzazione dell’intervento, utilizzando la stessa documentazione prevista per l’attestazione dello stato legittimo (art. 9-bis, comma 1-bis, TUE);
2. presentando una SCIA;
3. pagando la sanzione prevista all’art. 36-bis, comma 5, del TUE.

Relativamente alla sanzione, per gli stessi interventi eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica resta fermo quanto previsto all'art. 36-bis, comma 5-bis, del TUE che dispone:

Nelle ipotesi di cui al comma 4, qualora sia accertata la compatibilità paesaggistica, si applica altresì una sanzione determinata previa perizia di stima ed equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione; in caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui all’articolo 167, comma 1, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

Si ricorda che pur rispettando le condizioni previste, resta all’amministrazione competente, entro 60 giorni dal ricevimento della SCIA, la possibilità di adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Questo “nel caso in cui accerti l'interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione delle opere”.

Nel secondo caso, infine, la difformità è soggetta alla stessa disciplina prevista per le tolleranze di cui all’art. 34-bis del TUE.

Sanatoria con doppia conformità simmetrica e asimmetrica

A questo punto si può passare all’esame delle procedure di sanatoria ordinaria previste agli artt. 36 e 36-bis del TUE. Si tratta di due diversi accertamenti di conformità che è possibile utilizzare:

• in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità nelle ipotesi di cui all'articolo 31 ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 23, comma 01, o in totale difformità da essa;
• in caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 37, e nel caso di variazioni essenziali (art. 32 del TUE).

Nel primo caso, la sanatoria può essere ottenuta solo nel caso esista una doppia conformità edilizia e urbanistica “simmetrica”: l'intervento deve, cioè, risultare conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

Nel secondo caso, invece, la sanatoria può essere ottenuta nel caso esista una doppia conformità edilizia e urbanistica “asimmetrica”: l'intervento deve, cioè, risultare conforme:

• alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda;
• ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione.

Altre importanti differenze tra le due procedure di sanatoria riguardano:

• nel primo caso (art. 36, TUE), la doppia conformità deve esistere al momento della presentazione della domanda senza alcuna possibilità di modificare lo stato di fatto per renderlo conforme;
• nel secondo caso (art. 36-bis, TUE), lo sportello unico edilizia può condizionare la sanatoria alla realizzazione, da parte del richiedente, degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l'osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate (misure che costituiscono condizioni necessarie per la formazione del titolo);
• nel primo caso (art. 36, TUE), sulla richiesta di sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata (silenzio rigetto);
• nel secondo caso (art. 36-bis, TUE), sulla richiesta di sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro quarantacinque giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta (silenzio assenso).