Abusi edilizi: quando la sanzione sostituisce la demolizione?

Il Testo Unico Edilizia, in alcuni casi, consente l’applicazione di una sanzione alternativa alla demolizione. Vediamo quando ed i suoi effetti sullo stato legittimo dell’immobile

di Gianluca Oreto - 31/10/2024

Alcune delle modifiche apportate dalla Legge n. 105/2024 di conversione del D.L. n. 69/2024 (Decreto Salva Casa) al d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) necessiteranno di alcuni tasselli prima di poter produrre i loro effetti. Si attende ancora l’aggiornamento della modulistica edilizia nazionale (non vincolante ma certamente utile) oltre che la tanto attesa circolare del MIT per la determinazione delle sanzioni per la nuova sanatoria “semplificata”.

La sanzione alternativa alla demolizione

In altri casi, invece, le nuove disposizioni del Testo Unico Edilizia sono immediatamente applicabili. Tra questi gli effetti della sanzione alternativa alla demolizione sullo stato legittimo dell’immobile.

Ma, cos’è la sanzione alternativa alla demolizione, cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso edilizio? Quando può essere applicata e quali sono i suoi effetti sullo stato legittimo dell’immobile?

Per comprenderlo occorre, intanto, fare un preciso distinguo tra gli interventi:

  • eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali:
  • di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità;
  • eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire;
  • eseguiti in base a permesso annullato.

Totale difformità o variazioni essenziali

L’art. 31, comma 1, del Testo Unico Edilizia (TUE) definisce “interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire” quelli che “comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile”.

Il successivo art. 32, comma 2, del TUE definisce le variazioni essenziali (rimandandone i dettagli alle Regioni) quegli interventi per i quali si verifica una o più delle seguenti condizioni:

  • mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards previsti dal Decreto interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444;
  • aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
  • modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza;
  • mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito;
  • violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali.

Nel caso di interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, il Testo Unico Edilizia prevede la loro sanatoria al ricorrere delle condizioni stabilite all’art. 36:

  • doppia conformità “simmetrica” alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’intervento, sia al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria;
  • pagamento a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall'articolo 16.

Nel caso delle variazioni essenziali, invece, dopo le modifiche arrivate dal Decreto Salva Casa, è possibile applicare la sanatoria “semplificata” ai sensi dell’art. 36-bis per il quale è necessaria:

  • la doppia conformità “asimmetrica” alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento;
  • il pagamento, a titolo di oblazione, di un importo che dovrà essere calcolato ai sensi del comma 5, art. 36-bis, del TUE.

Nel caso in cui non sia possibile sanare le due tipologie di intervento utilizzando le due procedure previste ai citati artt. 36 e 36-bis, alla demolizione non c’è alcuna alternativa e si applica quanto previsto all’art. 31 del TUE ovvero:

  • ordine di demolizione;
  • accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire se entro 90 giorni il proprietario non provvede;
  • tale accertamento costituisce titolo per l’acquisizione del bene e dell’area di sedime al patrimonio comunale.

Quando è possibile fiscalizzare l’abuso edilizio

Il Testo Unico Edilizia consente l’applicazione di una sanzione alternativa alla demolizione solo nel caso degli interventi:

  • di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità;
  • eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire;
  • eseguiti in base a permesso annullato;

per i quali si applicano le procedure rispettivamente previste agli artt. 33, 34 e 38.

Ai sensi dell’art. 33, comma 2, per gli interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, qualora, sulla base di motivato accertamento dell'ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio irroga una sanzione pecunaria pari al doppio dell'aumento di valore dell'immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392 e con riferimento all'ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell'abuso, sulla base dell'indice ISTAT del costo di costruzione, con la esclusione, per i comuni non tenuti all'applicazione della legge medesima, del parametro relativo all'ubicazione e con l'equiparazione alla categoria A/1 delle categorie non comprese nell'articolo 16 della medesima legge. Per gli edifici adibiti ad uso diverso da quello di abitazione la sanzione è pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile, determinato a cura dell'agenzia del territorio.

Ai sensi dell’art. 34, comma 2, per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al triplo del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al triplo del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.

In questi due casi la sanzione alternativa si applica a valle dell’ordinanza di demolizione.

Ai sensi dell’art. 38, comma 1, per gli interventi eseguiti in base a permesso annullato, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite, valutato dall'agenzia del territorio, anche sulla base di accordi stipulati tra quest'ultima e l'amministrazione comunale. La valutazione dell'agenzia è notificata all’interessato dal dirigente o dal responsabile dell’ufficio e diviene definitiva decorsi i termini di impugnativa.

Gli effetti della sanzione alternativa alla demolizione

Ai sensi dell’art. 38, comma 2, l'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all'art. 36.

Negli altri due casi, invece, all’interno del TUE è sempre stato presente un “vuoto normativo” che consentiva di salvare l’intervento dalla demolizione ma non ne riconosceva la sua legittimità con la conseguenza che l’abusività dello stesso restava non consentendo alcun intervento successivo fatta esclusione per quello di manutenzione ordinaria.

A colmare questo “bug” ci ha pensato il Salva Casa con una modifica dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del TUE, a mente della quale “Alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all'articolo 34-bis”.

In questo modo, anche il pagamento delle sanzioni alternative di cui agli artt. 33 e 34 concorrono allo stato legittimo dell’immobile.

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