Stato legittimo e Salva Casa: la verifica di legittimità dei titoli pregressi

La Legge n. 105/2024 di conversione del D.L. n. 69/2024 (Salva Casa) ha modificato la definizione di stato legittimo contenuta nell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia)

di Gianluca Oreto - 14/11/2024

Alla base delle più importanti disposizioni inserite nel Testo Unico Edilizia (TUE) dal Decreto Salva Casa vi è certamente la nuova definizione di stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare.

Stato legittimo: cosa cambia con il Decreto Salva Casa

Preliminarmente, è opportuno ricordare che il legislatore italiano si è accorto del vuoto normativo relativo alla definizione di stato legittimo solo nel 2020, colmandolo con la pubblicazione della Legge n. 120/2020 di conversione del D.L. n. 76/2020 (Decreto Semplificazioni), mediante la quale è stato aggiunto all’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) il comma 1-bis.

Tale comma 1-bis è stato successivamente modificato dalla Legge n. 105/2024 di conversione del D.L. n. 69/2024 (Decreto Salva Casa). Di seguito le due versioni del comma 1-bis, suddivise per singolo periodo (in grassetto le novità post D.L. n. 69/2024):

Versione post Decreto Semplificazioni	Versione post Decreto Salva Casa
Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.	Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.
	Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni.
	Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis.
Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.	Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.
Le disposizioni di cui al secondo periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia	Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi.

Dall’analisi dei diversi periodi presenti nella versione post Decreto Salva Casa è possibile trarre le seguenti considerazioni.

Per la ricostruzione dello stato legittimo, necessario per avviare un nuovo intervento edilizio o vendere l’immobile, il legislatore ha previsto diverse fattispecie:

gli immobili realizzati in un’epoca nella quale era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio;
gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio;
i casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi.

Stato legittimo e ultimo titolo: le problematiche

Nel primo caso, lo stato legittimo va ricostruito utilizzando:

il titolo abilitativo che ha previsto la costruzione o che ha legittimato la stessa;
oppure il titolo, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

Sulle possibilità di utilizzare l’ultimo titolo si aprono almeno 3 punti di domanda:

che significa “titolo assentito”?
cosa significa l’“intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare”?
in che modo va verificata la condizione che l’amministrazione abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi?

Sul primo punto di domanda il d.P.R. n. 380/2001, oltre che nel citato comma 1-bis, art. 9-bis, utilizza le parole “assentito” o “assentita” nei seguenti articoli:

art. 2-bis, comma 1-quater (comma aggiunto dal Salva Casa), quando, relativamente agli interventi di recupero dei sottotetti, prescrive che “sia rispettata l'altezza massima dell'edificio assentita dal titolo che ne ha previsto la costruzione”;
art. 32, comma 1, lettera d), relativo alle variazioni essenziali, in cui tra le condizioni prevede il “mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito”;
art. 34-bis, comma 1-ter (comma aggiunto dal Salva Casa), relativo alle tolleranze costruttive, in cui relativamente al calcolo della superficie utile prescrive che si deve tener “conto della sola superficie assentita con il titolo edilizio che ha abilitato la realizzazione dell’intervento”.

In questi 3 commi è evidente come il legislatore utilizzi sempre il verbo “assentire” riferendosi ad una altezza, un intervento edilizio o una superficie. Nel caso dell’art. 9-bis, comma 1-bis, invece, maldestramente, il legislatore parla di “titolo assentito”, probabilmente volendosi riferire ai titoli per silenzio e alle SCIA.

Sul secondo punto di domanda, la condizione prevista dal legislatore significa che l’intervento deve riguardare l’intero immobile oppure che nel progetto sia semplicemente stato rappresentato l’immobile nella sua interezza? Una differenza sostanziale che metterebbe in crisi completamente l’utilizzo dell’ultimo titolo a meno che lo stesso non riguardi, ad esempio, un intervento di demolizione e ricostruzione in cui è chiaro che l’intervento riguarda l’intero immobile.

Singolare è il terzo punto di domanda. L’amministrazione prima di rilasciare un titolo edilizio o assentire un intervento, verifica l’esistenza dei titoli pregressi e la conformità dello stato attuale all’ultimo titolo, ma non la legittimità del titolo stesso (a meno di clamorosi errori).

Il legislatore, però, ha previsto che il tecnico che ricostruisce lo stato legittimo debba verificare la condizione che l’amministrazione abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi. In tal senso le uniche possibilità per farlo sono due:

che agli atti risulti questa verifica da parte dell’amministrazione;
che il tecnico richieda espressamente questa attestazione da parte dell’amministrazione.

I titoli di serie A e di serie B

Nella ricognizione dei titoli che è possibile utilizzare per la ricostruzione dello stato legittimo, il legislatore opera una vera e propria suddivisione tra titoli di serie A e titoli di serie B.

Tra i titoli principali, il legislatore inserisce quelli rilasciati o formati (per silenzio) in applicazione delle disposizioni di cui:

all’art. 34-ter (Casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo) tramite il quale è possibile:
- sanare le varianti in corso d'opera che costituiscono parziale difformità dal titolo rilasciato prima della data di entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10, mediante presentazione di SCIA;
- utilizzare la stessa disciplina delle tolleranze per le parziali difformità, realizzate durante l'esecuzione dei lavori oggetto di un titolo abilitativo, accertate all'esito di sopralluogo o ispezione dai funzionari incaricati di effettuare verifiche di conformità edilizia, rispetto alle quali non sia seguito un ordine di demolizione o di riduzione in pristino e sia stata rilasciata la certificazione di abitabilità o di agibilità nelle forme previste dalla legge, non annullabile ai sensi dell'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241;
all’art. 36 (Accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità) in cui il titolo in sanatoria viene obbligatoriamente “rilasciato” (si applica il silenzio-rigetto dopo 60 giorni);
all’art. 36-bis (Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali), in cui la nuova sanatoria semplificata può essere rilasciata o assentita per silenzio dopo 45 giorni (silenzio assenso);
all’art. 38 (Interventi eseguiti in base a permesso annullato) in cui il titolo in sanatoria si forma in caso di pagamento della sanzione alternativa alla demolizione.

Il legislatore, però, prevede anche alcune fattispecie che “concorrono” alla determinazione dello stato legittimo. Una sorta di titoli di serie B, rappresentati in questo caso:

dal pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38 (ridondanza);
la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis relativa alle tolleranze costruttive.

Titolo edilizio non obbligatorio o irreperibile

Gli ultimi due periodi del comma 1-bis, art. 9-bis, del TUE sono dedicati:

agli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio;
ai casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi.

In entrambe i casi, la norma stabilisce che lo stato legittimo può essere ricostruito utilizzando

le informazioni catastali di primo impianto ovvero la planimetria catastale depositata al Nuovo Catasto Edilizio Urbano (NCEU) per registrare per la prima volta l’unità immobiliare;
altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio;
altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza;

e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

Da ricordare che nel caso in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi, la prima cosa da fare e far attestare questa indisponibilità dall’amministrazione competente (non è sufficiente una email di risposta, serve una vera e propria attestazione, obbligatoria per l’ente nel caso non riesca a trovare il titolo).