Correttivo Codice dei contratti: occasione importante o banale routine?

All’esame del Parlamento il testo dello schema di Decreto Legislativo che modificherà il Codice dei contratti di cui al D.Lgs. n. 36/2023

di Gianluca Oreto - 19/11/2024

La riforma del 2023, con la pubblicazione del D.Lgs. n. 36/2023, ha rappresentato un passo necessario per migliorare l’impianto normativo introdotto con il D.Lgs. n. 50/2016. Quest’ultimo, com’è noto, era gravemente compromesso da una frammentazione che aveva disperso la normativa tra decreti ministeriali e linee guida (vincolanti e non), molti dei quali mai pubblicati, generando confusione tra gli operatori.

La riforma del Codice dei contratti

Nello sviluppo dello schema di D.Lgs., poi confluito nell'attuale Codice dei contratti, il Consiglio di Stato (a cui è stato affidato il compito dal Governo Draghi) avrebbe potuto fare meglio. Tuttavia, le tempistiche estremamente ristrette, aggravate dalla pausa estiva del 2022, non hanno certo giocato a favore di un risultato ottimale.

Detto ciò, va riconosciuto un merito importante alla riforma del 2023: quello di aver restituito ordine e chiarezza a un quadro normativo altrimenti esploso. La suddivisione in libri, l'introduzione di principi chiari e gli allegati legislativi concepiti come un vero e proprio regolamento rappresentano una scelta strutturale efficace.

Se il poco tempo a disposizione ha giocato un ruolo fondamentale nella scrittura del D.Lgs. n. 36/2023, così non potrà dirsi del prossimo correttivo, il cui schema è stato recentemente approvato dal Consiglio dei Ministri e che si appresta a ricevere i necessari pareri previsti dalla Legge delega n. 78/2022.

Il penultimo periodo comma 4, art. 1, della Legge n. 78/2022, infatti, ha disposto che “Entro due anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo può apportarvi le correzioni e integrazioni che l’applicazione pratica renda necessarie od opportune, con la stessa procedura e nel rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi di cui al presente articolo”.

Dopo una consultazione promossa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti a cui hanno partecipato da luglio scorso 94 stakeholders, di cui 77 operatori privati e 17 soggetti pubblici, che hanno presentato circa 630 contributi, l’auspicio dovrebbe essere quello di veder pubblicato un correttivo “migliorativo”.

Purtroppo, però, l’attuale versione del correttivo sta mostrando tutti i limiti di alcune scelte dell’esecutivo che peseranno parecchio sul futuro degli appalti pubblici in Italia. Primo fra tutti l’inserimento del nuovo art. 226-bis (Disposizioni di semplificazione normativa) all’interno del Codice dei contratti, che consentirà di sostituire gran parte degli allegati legislativi con più decreti Ministeriali.

Una scelta dettata dall’esigenza di avere uno strumento normativo più flessibile, che possa essere modificato in corsa ma che rischia di compromettere la filosofia stessa che ha ispirato il Consiglio di Stato nella redazione dello schema di D.Lgs. che poi è confluito nell’attuale Codice dei contratti. La possibilità di sostituire gli allegati al Codice avrà, infatti, come risultato quello di far nuovamente esplodere la normativa, costringendo gli operatori ad una continua rincorsa all’ultimo provvedimento (déjà-vu).

Il commento di ASSORUP

Sui contenuti del correttivo si è recentemente espressa ASSORUP, l’Associazione Nazionale dei Responsabili Unici del Progetto. “ASSORUP ha consegnato al Governo ed alle Commissioni parlamentari competenti la sintesi delle proposte di modifica al Codice dei contratti pubblici, affinché l'esame del Decreto correttivo possa essere comprensivo di numerose, ulteriori, esigenze manifestate dai RUP – ha affermato il Presidente di ASSORUP, Avv. Daniele Ricciardi - Anche questo treno come quello dell'approvazione del Codice, sta passando troppo rapidamente con il rischio di non far ‘salire’ proposte ed esigenze fondamentali per migliorare il settore dei contratti”.

Il Presidente ASSORUP ha rilevato come il passaggio al Consiglio di Stato e alle Commissioni per l’approvazione del correttivo, da concludersi entro il prossimo 11 dicembre, sembra quasi una banale routine a discapito di una legge delega che ha posto al centro il Parlamento.

“Ci chiediamo – continua Ricciardi - quando avremo un'altra occasione così importante per correggere un codice, che nella sua impostazione rimane certamente solido e innovativo, che il governo ha ritoccato solo in minima parte. Confidiamo di avere la possibilità di tenere un'audizione per illustrare nel dettaglio le numerose proposte frutto di una consultazione pubblica svolta nel mese di ottobre”.

Le proposte di ASSORUP

Di seguito le proposte di ASSORUP consegnate il 18 ottobre 2024 al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, Matteo Salvini, ed al Sottosegretario di Stato Tullio Ferrante, prima dell’approvazione dello schema di Decreto Correttivo.

Art. 8	Introdurre la facoltà di ripartizione dei contratti per fasce al fine di garantire l’accesso dei giovani professionisti e prevedere per l’aggiudicazione prove teoriche e pratiche.
Art. 11	Limitare l’indicazione del CCNL per gli appalti sopra soglia. Rimettere all’operatore economico l’onere di dimostrare l’equivalenza di un diverso CCNL
Art. 15 e Allegato I.2	Introdurre la certificazione del RUP, ossia un sistema di accertamento delle competenze in base alla formazione ed all’esperienza che consenta di distribuire gli incarichi in base al livello (base/intermedio/avanzato/esperto). Eliminare la deroga alla presenza della certificazione o dei requisiti previsti dall’Allegato I.2. Introdurre l’obbligo formativo dei RUP in materia di Intelligenza Artificiale.
Art. 17	Consentire l’aggiudicazione in pendenza dei controlli in caso di urgenza motivata. Definire le conseguenze della mancata stipula con riferimento ai rimborsi dovuti all’operatore in caso di esecuzione anticipata, escludendoli se imputabile all’aggiudicatario.
Art. 19	Dal 1° gennaio 2026 istituire un sistema nazionale obbligatorio di piattaforme digitali basate su Intelligenza Artificiale. Introdurre una deroga all’uso delle piattaforme di approvvigionamento digitale per contratti di importo inferiore a 5.000 euro.
Art. 24	Prevedere la possibilità di effettuare autonomamente le verifiche sui requisiti in caso di indisponibilità temporanea, del Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico. Escludere il controllo tramite FVOE in caso di contratti di importo inferiore a 5.000 euro.
Art. 25	Introdurre una deroga all’uso delle piattaforme di approvvigionamento digitale per contratti di importo inferiore a 5.000 euro. Subordinare l’iscrizione ed il mantenimento dell’operatore economico sulla piattaforma di approvvigionamento digitale alla completezza dei dati e documenti a comprova dei requisiti.
Art. 36	Prevedere l’accesso civico generalizzato tramite piattaforma di approvvigionamento digitale
Art. 41	Eliminare il compito di definire il CCNL più affine in caso di mancanza di CCNL. Introdurre il compito del Ministero del Lavoro di aggiornare le tabelle sul costo della manodopera indicando anche il relativo codice CPV del settore merceologico.
Art. 43	Differire al 1 luglio 2024 l’introduzione del BIM prevedendo che per contratto di valore superiore a 1 milione di euro sia necessario svolgere almeno una progettazione con tali strumenti. Prevedere nell’allegato I.9 che la Commissione ministeriale definisca anche l’integrazione con l’Intelligenza Artificiale.
Art. 45	Introdurre la previsione di capitolo di bilancio destinato agli inventivi. Prevedere l’incremento dell’incentivo a 4% con riduzione per scaglioni in base al valore crescente del contratto. Estendere l’incentivo ai dirigenti e per ogni ruolo nella procedura. Introdurre una tassazione con cedolare secca del 15%. Incentivare con agevolazioni fiscali le Stazioni Appaltanti che introducono l’Intelligenza Artificiale nelle attività contrattuali. Introdurre l’obbligo della stazione appaltante di garantire, coprendone i costi, la copertura assicurativa del RUP.
Art. 49	Precisare la deroga alla rotazione prevedendo in ogni caso un’indagine di mercato e che la precedente esecuzione sia stata superiore alle attese. Introdurre la deroga per gli affidamenti diretti in caso di indagine di mercato promossa con interpello senza limitare la presentazione di preventivi.
Art. 50	Introdurre la possibilità, con motivazione adeguata, di ricorso alle procedure ordinarie ed il sorteggio per l’individuazione degli operatori da consultare. Consentire la stipula e l’esecuzione anche in caso di assenza di controllo dei requisiti se non imputabile alla stazione appaltante.
Art. 53	Introdurre le riduzioni dell’art. 106, comma 8 anche alla garanzia a corredo dell’offerta.
Art. 59	Precisare che il ricorso all’accordo quadro è possibile per forniture, servizi o lavori standardizzabili o ripetibili
Art. 63	Estendere la verifica dei requisiti ai soli consorziati esecutori anche ai consorzi ordinari ed alle reti di impresa.
Art. 90	Precisare che il termine di 5 giorni decorre dall’adozione del provvedimento da parte dell’organo competente
Art. 94	Precisare la nozione di amministratori di fatto richiamando l’art. 2639 cod. civ.
Art. 98	Precisare che le cause di esclusione delle lettere h) e g) si applicano successivamente all’esercizio dell’azione penale.
Art. 108	Precisare che tra le deroghe alla disciplina generale rientra anche la normativa sull’equo compenso.
Art. 110	Introdurre l’obbligo dell’operatore economico di indicare nelle giustificazioni all’anomalia dell’offerta la quota di utile, spese generali, costi di manodopera nonché mezzi e materiali.
Art. 114	Introdurre il rinvio all’art. 8, comma 4 dell’allegato I.2 per individuare i casi in cui il DEC non coincide con il RUP.
Art. 119	Reintrodurre il divieto del subappalto “a cascata”.
Art. 120	Definire la nozione di proroga al fine di evitare dubbi interpretativi e abusi.
Art. 135	Escludere l’applicazione a università statali, agli enti pubblici di ricerca e alle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica delle disposizioni sugli obblighi degli strumenti di acquisto e negoziazione nell’ambito del programma di razionalizzazione della spesa pubblica
Art. 140-bis	Introdurre un titolo dedicato ai contratti nel settore sanitario prevedendo la procedura di affidamento diretto per contratti di forniture e servizi con valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario e di lavori con valore inferiore a 1 milione di euro. Consentire sempre l’inversione procedimentale. Estendere il controllo a campione dei requisiti per i contratti con valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario. Consentire motivatamente l’efficacia dell’aggiudicazione e l’esecuzione anticipata prima del controllo dei requisiti.
Art. 174	Introdurre il requisito di qualificazione SF2 per poter avviare procedure per contratti di concessione e partenariato pubblico privati nonché la presenza di un soggetto con almeno 3 anni di esperienza nella gestione di piani economici e finanziari e dei rischi.
Art. 175	Introdurre l’obbligo di supporto del RUP con un gruppo di lavoro incaricato ai sensi dell’articolo 2, comma 3 dell’Allegato I.2.
Art. 187	Consentire il ricorso all’affidamento diretto per concessioni di importo inferiore a 140.000 euro.
Art. 215	Eliminare l’obbligo di collegio consultivo tecnico per contratti di forniture e servizi di valore superiore a 1 milione di euro. Prevedere nell’allegato V.2 anche la nomina di esperti del settore di comprovata esperienza almeno quinquennale.
Art. 222	Ridefinire le competenze dell’Autorità Nazionale Anticorruzione con l’attribuzione delle funzioni in materia di contratti pubblici ad una speciale Agenzia dei contratti pubblici.
Art. 225	Prevedere che la disciplina degli incentivi all’attività contrattuale di cui all’articolo 45 si applichi, limitatamente alla fase di esecuzione, anche ai contratti di partenariato pubblico privato per i quali la procedura di affidamento sia stata avviata e/o conclusa sotto la vigenza del decreto legislativo 12 aprile 2016, n. 50.
Art. 226	Prevedere l’abrogazione espressa e completa del regolamento di attuazione del Codice del 2006 (DPR 207/2010)