Verifiche e controlli in fase esecutiva: richiamo di ANAC alle stazioni appaltanti

Configurazione della lex specialis e del contratto d'appalto

Ricorda ANAC che costituisce buona prassi l’adeguata e puntuale predisposizione della documentazione di gara, inserendo previsioni dettagliate nei capitolati speciali e nei contratti, concernenti una analitica regolamentazione dei controlli e delle verifiche in corso di esecuzione, anche mediante tempistiche e modalità prestabilite a monte.

In particolare, è importante definire chiaramente ruoli e funzioni dei soggetti preposti ad espletare i controlli, oltre che prevedere ispezioni non programmate con cadenza periodica, predisporre delle check list di verifica oltre che degli schemi tipo di processo verbale in contraddittorio con l’appaltatore.

Può essere particolarmente utile anche prevedere:

• le fattispecie di inadempimento che danno luogo all’avvio del procedimento per l’applicazione delle penali contrattuali, disciplinando in maniera chiara il relativo procedimento;
• le modalità di verifica e controllo delle migliorie offerte dall’appaltatore in sede di partecipazione alla gara e le specifiche conseguenze connesse all’inadempimento rispetto alle stesse o alla difformità rispetto a quanto offerto.

Questo perché è stato riscontrato che la formulazione troppo generica delle clausole di un capitolato speciale d’appalto può determinare criticità nell’espletamento dei controlli in fase esecutiva, generando difficoltà nelle concrete modalità attuative dei controlli ad opera dei soggetti preposti dalle diverse stazioni appaltanti, in assenza di indicazioni chiare e precise contenute nei documenti di gara.

A questo proposito, sottolinea ANAC, il controllo operato dai DEC e dai RUP prende spesso avvio da segnalazioni dei fruitori del servizio o dai feedback negativi correlati ad avvenimenti critici e patologici delle prestazioni rese dall’appaltatore. Secondo l’Autorità, simili forme di controllo non sono conformi a quanto prescritto dalla normativa di riferimento.

Implementazione della struttura organizzativa deputata ad espletare i controlli

È necessario che ogni stazione appaltante fornisca ai soggetti deputati al controllo la formazione più appropriata, nonché le risorse e la strumentazione più adeguata, anche in termini di personale, per garantire la completezza, la correttezza e l’effettività del controllo.

Sul punto ANAC ha richiamato la centralità del principio di risultato, declinato come attuazione, nel settore dei contratti pubblici, del principio del buon andamento e dei correlati principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa: “In particolare, detto principio costituisce criterio prioritario, tra l’altro, per valutare la responsabilità del personale che svolge funzioni amministrative o tecniche nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti. Per contro, nell’esercizio dei poteri di vigilanza attribuiti all’Autorità sono state riscontrate, di frequente, lacune organizzative e strutturali delle unità operative preposte dalle stazioni appaltanti, alla direzione e al controllo sull’esecuzione dei contratti di servizi e forniture.”

Svolgimento dei controlli dal punto di vista sostanziale

ANAC ritiene imprescindibile lo svolgimento, da parte di DEC e RUP, di tutte le funzioni loro attribuite dagli artt. 114, 115, 116 del d.lgs. n. 36/2023 e dagli artt. 31 e ss. dell’allegato II.14, “non limitandosi ad attestare l’avvenuta esecuzione dei controlli tramite mere formule di stile, risultando necessario che le attestazioni di regolare esecuzione facciano riferimento a criteri di misurabilità effettivi, utilizzati per la verifica anche qualitativa delle prestazioni rese”.

A questo proposito, l’attività di vigilanza condotta dall’Autorità ha evidenziato, invece, che, nella maggior parte dei casi esaminati, i soggetti preposti ai controlli si limitano ad effettuare unicamente attività di natura formale, non fornendo alcuna dimostrazione concreta dell’effettivo svolgimento dei controlli stessi, anche dal punto di vista sostanziale.

Verbalizzazione delle attività di controllo

Infine, ANAC ricorda che l’articolo 31 comma 2 dell’Allegato II. 14 al codice dei contratti prevede che le attività di controllo tecnico contabile dell’esecuzione del contratto negli appalti di servizi e forniture «devono essere esercitate mediante l’utilizzo di criteri di misurabilità della qualità e devono risultare da apposito processo verbale».

Pertanto, la mancata verbalizzazione dei controlli svolti da parte dei DEC e dei RUP non permette in alcun modo di dare evidenza delle verifiche eseguite, del relativo esito e dei criteri di misurabilità utilizzati per svolgere i controlli sulle prestazioni rese dall’appaltatore in sede esecutiva.