Servizi tecnici e affidamento diretto: nuovo no di ANAC al frazionamento artificioso degli appalti

Soglie per affidamenti diretti: il calcolo del valore dell'appalto

A fronte delle giustificazioni del Comune secondo cui la progettazione sarebbe stata particolarmente complessa, ANAC ha ricordato che l’art. 14 del d.lgs. 36/2023, che ha sostituito l’art. 35 del d.lgs. 50/2016, in ordine al calcolo delle soglie per l’affidamento diretto, secondo cui:

“Il calcolo dell’importo stimato di un appalto pubblico di lavori, servizi e forniture è basato sull'importo totale pagabile, al netto dell'imposta sul valore aggiunto (IVA), valutato dalla stazione appaltante. Il calcolo tiene conto dell'importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi del contratto esplicitamente stabiliti nei documenti di gara. Quando la stazione appaltante prevede premi o pagamenti per i candidati o gli offerenti, ne tiene conto nel calcolo dell’importo stimato dell'appalto”, con l’ulteriore previsione che “La scelta del metodo per il calcolo dell’importo stimato di un appalto o concessione non può essere fatta per evitare l’applicazione delle disposizioni del codice relative alle soglie europee. Un appalto non può essere frazionato per evitare l'applicazione delle norme del codice, tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino”.

Sul punto, l’Autorità ha avuto modo di chiarire che la corretta individuazione dell’importo a base di gara costituisce un obbligo per la stazione appaltante (e non una scelta discrezionale della stessa), quale adempimento necessario sia per rendere edotto il mercato del valore economico dell’appalto posto in gara (in modo da consentire la formulazione di offerte adeguate e sostenibili), sia per calibrare correttamente i requisiti per la partecipazione, sia infine per l’individuazione del giusto procedimento di gara.

Servizi tecnici: la progettazione va considerata in modo unitario

La progettazione delle opere deve intendersi come un servizio unitario, inscindibilmente connesso ad una visione organica dell’impostazione progettuale, laddove non si evidenziano specifiche esigenze tecniche in grado di giustificare la suddivisione della progettazione in una pluralità di incarichi, anche in relazione alla tipologia di opere, rendendo peraltro maggiormente onerosa e complessa la gestione della relativa fase.

Eventuali esigenze di complessità tecnica e specializzazione possono essere soddisfatte con la specifica richiesta di competenze in capo ai progettisti, senza dover ricorrere a frazionamenti, semmai favorendo l’aggregazione della compagine dei professionisti; inoltre, anche le esigenze di efficienza, personalizzazione e adattabilità del progetto sono favorite da un’impostazione unitaria della progettazione.

Si richiama in primo luogo il “principio generale in base al quale la responsabilità della progettazione deve potersi ricondurre ad un unico centro decisionale, ossia il progettista”, espresso dall’Autorità nelle Linee guida n. 1 e tutt’ora applicabile, principio che non risulta garantito dalle scelte operate dall’Amministrazione comunale.

A fronte della mancata sussistenza di oggettive ragioni tecniche, che avrebbero richiesto di procedere mediante affidamenti separati, tenuto conto anche della difficoltà di coordinamento delle figure incaricare e delle relative prestazioni progettuali, quale ulteriore aggravio si evidenzia che il Comune ha proceduto, altresì, ad affidare un incarico di supporto al RUP, mediante affidamento diretto.

Sul punto l’Autorità ricorda che il supporto al RUP è previsto nei casi in cui sia individuato un RUP carente dei requisiti richiesti (Allegato I.2, art. 2, comma 3), evenienza difficilmente ipotizzabile presso l’Amministrazione in esame, ed è evidente che neppure la necessità di un coordinamento generale dei vari soggetti incaricati appare coerente con il relativo disposto normativo, prospettandosi di conseguenza un aggravamento procedurale connesso all’intercorsa parcellizzazione della progettazione.

Non a caso, come da prassi, la figura del tecnico incaricato dell'integrazione tra le varie prestazioni specialistiche viene indicato dal progettista in sede di offerta, al fine di garantire la completezza e l’unicità progettuale delle varie componenti di settore.

Nello specifico ambito dei servizi tecnici di ingegneria e architettura, ANAC ha richiamato precedenti pronunciamenti dell’Autorità laddove è stato evidenziato che “per stabilire la normativa applicabile all’affidamento di incarichi di progettazione è necessario verificare se gli stessi siano o meno riferiti ad un medesimo intervento. In tale circostanza l’importo presunto della prestazione deve essere calcolato cumulativamente, ossia sommando gli importi di tutti i servizi oggetto di ciascun appalto e devono essere applicate le procedure previste per l’importo totale dei servizi da affidare”.

Di contro, l’artificioso frazionamento degli incarichi in più lotti ed il conseguente loro affidamento a trattativa privata, comporta l’elusione delle procedure concorsuali, non solo sotto il profilo delle forme di pubblicità richieste dal valore della prestazione, ma anche in rapporto alle procedure di scelta del contraente contemplate nella disciplina di settore.

Si conferma quindi l’obbligo per la stazione appaltante di stimare in via unitaria l’importo totale degli incarichi da conferire; in caso contrario, si assisterebbe ad un frazionamento ingiustificato degli stessi, in violazione della disciplina normativa di riferimento.

Quindi le SA, secondo quanto stabilito nel DM del 17 giugno 2016 richiamato nell’Allegato 1.13 del codice – devono calcolare l’importo di ciascuna prestazione da affidare, per poi sommare gli importi stimati per ciascun servizio e/o incarico da affidare ai fini della conseguente applicazione della procedura prevista per l’importo totale dei servizi in questione.

La delibera ANAC

ANAC conferma quindi nel caso in esame un indebito frazionamento delle prestazioni che ha consentito il ricorso ad affidamenti diretti di importo inferiore alla soglia di euro 140mila euro prevista dall’art. 50, comma 1, lett. b) del d.lgs. 36/2023, in violazione del generale divieto di frazionamento di un appalto, di cui al già citato all’art. 14, comma 6 del d.lgs. 36/2023 e che:

“In caso di contemporaneo affidamento di una pluralità di contratti di appalto di servizi, anche mediante lotti distinti, si deve computare il valore complessivo degli stessi e, ove questo valore superi la soglia prevista dall’art. 35 comma 1 del d.lgs. n. 50/2016, la stazione appaltante deve espletare le relative procedure di affidamento nel rispetto delle norme comunitarie previste dal Codice dei contratti per gli affidamenti “sopra soglia”.

Inoltre, per quanto concerne la residuale possibilità del frazionamento prevista dall’ultimo periodo dell’art. 14 comma 6 del d.lgs. 36/2023, secondo il quale “un appalto non può essere frazionato per evitare l'applicazione delle norme del codice, tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino, si deve dare atto, in questo caso dell’insussistenza dei presupposti per procedere all’affidamento diretto dei servizi di progettazione ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b) del d.lgs. 36/2023.

L’unicità della procedura svolta secondo la normativa regolante gli appalti sopra soglia avrebbe garantito anche una più adeguata selezione dei concorrenti sotto il profilo della capacità economica e tecnica, tenuto conto della regola vigente per gli affidamenti diretti di fare riferimento unicamente a documentate esperienze pregresse.

Conclude quindi ANAC che:

• le procedure di affidamento diretto adottate per la progettazione dell’opera in oggetto, sono state svolte in maniera approssimativa, risultando censurabile la decisione di suddividere lo svolgimento della progettazione in più incarichi, senza riscontrare specifiche esigenze tecniche ed in assenza della ricorrenza dell’autonomia funzionale dei singoli segmenti progettuali, con il venire in rilievo della violazione del divieto di artificioso frazionamento dell’appalto, di cui all’art. 14, comma 6 del d.lgs. 36/2023;
• l’affidamento diretto per ciascuno degli incarichi operati è stato utilizzato in maniera impropria, laddove il cumulo degli importi dei corrispettivi avrebbe determinato, senz’altro, il superamento della soglia prevista ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b) del citato codice, con elusione anche della soglia di rilevanza europea;
• la procedura è stata inutilmente aggravata con la nomina del supporto al RUP, non evidenziandosi i presupposti connessi alla necessità di integrare le competenze specialistiche, a fronte della possibile necessità di un supporto per il coordinamento delle diverse figure professionali, da correlarsi all’intercorso frazionamento artificioso degli affidamenti.