La repressione degli abusi edilizi: i più recenti orientamenti della giurisprudenza

Il Sistema Sanzionatorio Edilizio

Nel dettaglio, viene rilevato che le sanzioni edilizie, disciplinate nella Parte I, Titolo IV, Capo II, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), oltre all’ipotesi della lottizzazione abusiva, che rappresenta l’illecito urbanistico più grave tra quelli previsti dall’attuale ordinamento, si articolano in diverse categorie:

• demolizione (art. 31): obbliga il responsabile a rimuovere le opere abusive, ripristinando l’ordine urbanistico violato;
• la fiscalizzazione dell’abuso (artt. 32 e 34), ovvero la sostituzione (a determinate condizioni) della sanzione demolitoria con una pecuniaria (tema sul quale è recentemente intervenuto il Salva Casa stabilendo che il pagamento della sanzione “concorre” allo stato legittimo dell’immobile).

La giurisprudenza del Consiglio di Stato e del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (C.G.A.R.S.) conferma che l’obiettivo primario delle sanzioni è la restituzione in integro dell’ordine urbanistico violato che ha sostanzialmente affermato l’irrilevanza del tempo in cui l’amministrazione adotta il provvedimento di demolizione di un immobile abusivo.

La demolizione: un diritto reale e una sanzione permanente

La relazione conferma che la demolizione rappresenta una misura reale e non personale, il cui obbligo grava sia sul responsabile dell’abuso sia sul proprietario del bene (principio ribadito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e chiarito dal C.G.A.R.S.). La sanzione non richiede la dimostrazione di colpevolezza del proprietario, ma si basa sulla necessità di eliminare situazioni urbanistiche illegittime.

Aspetto centrale della repressione degli abusi è la necessità di motivare adeguatamente i provvedimenti repressivi, tenendo conto del principio di proporzionalità e degli interessi contrapposti. Sentenze recenti hanno sottolineato che, anche in presenza di un abuso, è essenziale garantire un giusto procedimento sanzionatorio.

La relazione ricorda che (Adunanza Plenaria 11 ottobre 2023, n. 16) i principi per i quali:

• la mancata ottemperanza – anche da parte del nudo proprietario - alla ordinanza di demolizione entro il termine previsto dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, impone l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata formulata l’istanza prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R. o sia stata dedotta e comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza;
• l’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem - l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione; qualora per la prima volta sia con esso identificata l’area ulteriore acquisita, in aggiunta al manufatto abusivo, l’ordinanza ha natura parzialmente costitutiva in relazione solo a quest’ultima (comportando una fattispecie a formazione progressiva);
• l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione comporta la novazione oggettiva dell’obbligo del responsabile o del suo avente causa di ripristinare la legalità violata, poiché, a seguito dell’acquisto del bene da parte dell’Amministrazione, egli non può più demolire il manufatto abusivo e deve rimborsare all’Amministrazione le spese da essa sostenute per effettuare la demolizione d’ufficio, salva la possibilità che essa consenta anche in seguito che la demolizione venga posta in essere dal privato.

Veine, inoltre, ribadito che “seppure l’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa (come precisato dall’Adunanza Plenaria appena citata), la sanzione della perdita della proprietà per inottemperanza all’ordine di demolizione, non può prescindere da un provvedimento amministrativo che definisca l’oggetto dell’acquisizione al patrimonio comunale, attraverso la quantificazione e la perimetrazione dell’area sottratta al privato; tant’è che il titolo per l’immissione in possesso del bene e per la trascrizione nei registri immobiliari è costituito proprio dall’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire”.

Abusi minori e fiscalizzazione

In casi di abusi meno gravi, l’ordinamento consente di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria, applicabile solo per interventi in parziale difformità dal permesso di costruire. La fiscalizzazione dell’abuso, sebbene limitata, rappresenta un compromesso tra tutela dell’ordine urbanistico e esigenze pratiche.

“Quanto all’applicazione della sanzione pecuniaria in sostituzione di quella demolitoria, il C.G.A.R.S. ha evidenziato che essa costituisce una possibilità applicabile solo agli abusi meno gravi riferibili all'ipotesi della parziale difformità dal titolo abilitativo (in ragione del minor pregiudizio causato all'interesse urbanistico) e dell'annullamento del permesso di costruire; viceversa, con riferimento alle ipotesi di interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, la sanzione della demolizione e della riduzione in pristino rimane l'unica applicabile, quale strumento per garantire l'equilibrio urbanistico violato; nel caso in cui il manufatto è stato interamente realizzato in mancanza del titolo abilitativo, esso non rientra quindi nell’ambito applicativo dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001, anche in ragione del fatto che  il concetto di parziale difformità presuppone che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall'autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, come si desume in negativo dall'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001”.

Criticità e prospettive future

In definitiva, permangono questioni controverse, tra cui:

• la gestione delle sanzioni per abusi storici:
• l’applicazione del principio di proporzionalità in relazione ai diritti di proprietà e domicilio.

Le decisioni recenti del C.G.A.R.S. invitano a una maggiore attenzione procedurale, con l’obiettivo di bilanciare la legalità con i diritti fondamentali.

In conclusione, la repressione degli abusi edilizi riflette la complessità di un sistema giuridico che cerca di coniugare rigore normativo e tutela dei diritti individuali. La sfida resta quella di applicare sanzioni efficaci senza compromettere il principio di giustizia.