Costi della manodopera: no a scostamenti macroscopici dalle tabelle ministeriali

Nel determinare l’importo a base d’asta, la Stazione Appaltante deve prevedere dei costi della manodopera allineati, o quanto meno sostenibili, rispetto a quanto indicato nelle tabelle ministeriali di riferimento, in modo da mettere l’OE nelle condizioni di potere formulare un’offerta congrua.

Non solo: l’eventuale impugnazione del bando di gara anche senza aver partecipato alla procedura è ammissibile, proprio perché finalizzata alla riedizione della competizione con condizioni tali da potere presentare un’offerta.

Costi della manodopera: no a scelte incompatibili con tabelle ministeriali

Sono queste le motivazioni alla base della decisione del TAR Sicilia di accogliere, con la sentenza del 16 dicembre 2024, n. 4116, il ricorso presentato per l’annullamento di un bando di gara per l’affidamento di un appalto misto di lavori e servizi.

Secondo l’impresa ricorrente, che ha espresso interesse a partecipare alla procedura, era impossibile presentare un’offerta alle condizioni imposte dalla SA, a causa della "abnorme e macroscopica sottostima del costo della manodopera da parte della Stazione appaltante, tale da non garantire ragionevolmente la possibilità di presentare un’offerta congrua, in quanto tale sottostima viola il trattamento normativo e retributivo previsto dalla contrattazione collettiva nei confronti del lavoratore".

La sottostima sarebbe stata evidenziata dalla società ricorrente, ma la stazione appaltante avrebbe confermato la stima dei costi della manodopera di cui alla legge di gara, specificando anche che alla selezione pubblica avrebbero aderito 5 operatori economici, proponendo la propria rispettiva offerta, a conferma del fatto che il mercato di riferimento avrebbe risposto brillantemente alla proposta dell’amministrazione, non giudicando il costo del personale insostenibile.

Preliminarmente, il TAR ha ritenuto il ricorso ammissibile, pur non avendo la società ricorrente presentato offerta per la partecipazione alla gara in quanto l'ambito d'immediata impugnabilità di un bando di gara non è circoscritto alle sole sue clausole escludenti in senso stretto, ma ricomprende anche altre evenienze particolari, tra le quali quella che la lex specialis del caso concreto non sia tale da consentire la formulazione di una seria e ponderata offerta.

Costi della manodopera, congruità e ribassi: le previsioni del Codice Appalti

Nel merito, ha richiamato le disposizioni del Codice dei Contratti, con particolare riferimento:

• all’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023, secondo cui: «Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale»;
• all’art. 41, comma 13, del d.lgs. 36/2023, per quanto di interesse, secondo cui: «Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali...»;
• all’art. 110, comma 4, del d.lgs. 36/2023, per quanto di interesse, prevede che in fase di valutazione della congruità dell’offerta «Non sono ammesse giustificazioni: a) in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge…».

Inoltre il tribunale amministrativo ha ricordato che non possono essere ammessi nella lex specialis di gara:

•  ribassi che integrino un disallineamento evidente e significativo tra il valore assunto a base d’asta, e i livelli retributivi orari indicati nelle tabelle ministeriali;
•  deroghe macroscopiche, senza garantire "ragionevolmente la possibilità di presentare offerte congrue, e quando viola il trattamento normativo e retributivo previsto dalla contrattazione collettiva nei confronti del lavoratore".

Questo perché la congruità della base d’asta è un presidio per l’interesse pubblico e l’esecuzione dei contratti pubblici non dev’essere essere compromessa da dinamiche ribassiste a detrimento della retribuzione dei lavoratori e della sicurezza nell’àmbito dei contratti pubblici.

Ne deriva la fondatezza del ricorso perché, da un calcolo effettuato sui costi della manodopera preventivati dalla SA, essi sono risultati molto più bassi rispetto a quelli ricavabili tramite la tabella di cui al DM del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Nel caso in esame sussiste quindi quel disallineamento evidente e significativo tra il valore assunto a base d’asta e i livelli retributivi orari indicati nelle tabelle ministeriali, tale da determinare l’insostenibilità dei costi della manodopera e la conseguente rielaborazione dei parametri a base di gara per permettere la formulazione, da parte degli OE, di offerte economiche congrue.