Soccorso istruttorio: inammissibili modifiche o integrazioni sull'offerta

ANAC chiarisce le previsioni dell'art. 101 del nuovo Codice Appalti, specificando quando, come e perché si può ricorrere al soccorso istruttorio

di Redazione tecnica - 02/01/2025

La carenza nell’offerta economica e/o nell’offerta tecnica di uno specifico documento richiesto a pena di esclusione non può essere in alcun modo sanata attraverso il soccorso istruttorio, costituendo una carenza essenziale dell’offerta, la cui integrazione postuma si pone in contrasto con il principio della par condicio competitorum.

Non solo: il soccorso istruttorio non si giustifica nei casi in cui configge con il principio generale dell’autoresponsabilità dei concorrenti, in forza del quale ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella formulazione dell’offerta e nella presentazione della documentazione, così come la mancata trasmissione di un elemento dell’offerta. Ne deriva che il rispetto dei termini per l’invio delle offerte è un’ulteriore garanzia della par condicio di tutti i concorrenti, non consentendo l’invio di un nuovo file oltre la scadenza indicata.

Offerta tecnica e/o economica incompleta: no al soccorso istruttorio

È questo in sintesi il parere di ANAC contenuto nella delibera del 10 dicembre 2024, n. 573, con cui ha ritenuto legittima l’esclusione decisa da una stazione appaltante nei confronti di un OE nell’ambito di una procedura per l’affidamento di un appalto di servizi.

L’OE, nello specifico, ha segnalato che “nonostante abbia correttamente presentato la propria offerta economica con ribasso percentuale, indicazione dei costi di manodopera ed indicazione degli oneri di sicurezza aziendale, è stato escluso per non aver prodotto in sede di presentazione dell’offerta, un secondo modulo con il computo dettagliato dal quale scaturisce il costo della manodopera già indicato nell’offerta economica presentata”.

Sulla questione la SA ha segnalato che l’operatore ha presentato due volte lo stesso documento, dimenticando di allegare quello predisposto per segnalare le singole voci di costo dell'offerta e, trattandosi di un documento afferente l’offerta economica, la mancanza non era sanabile tramite soccorso istruttorio: “l'omessa documentazione non consentirebbe di porre in essere le eventuali verifiche in sede di anomalia dell'offerta, poiché si configurerebbe una ipotesi di integrazione documentale sull'offerta economica circa la specifica di dettaglio degli elementi di costo della manodopera di cui alla tabella prevista nel modello OE, predisposto dalla Stazione appaltante e non compilato dall'operatore economico”.

 

Soccorso istruttorio: le fattispecie nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici

Sulla questione, ANAC ha ricordato che il nuovo Codice dei contratti pubblici (d.Lgs. n. 36/2023) ha ampliato l’ambito, la portata e le funzioni del soccorso istruttorio, superando anche alcune incertezze diffusamente maturate nella prassi operativa.

Nello specifico, l’art. 101 identifica quattro tipologie di soccorso istruttorio:

  1. il cd. soccorso istruttorio integrativo o completivo, di cui all’articolo 101, comma 1, lett. a), volto a colmare carenze della documentazione necessaria;
  2. il cd. soccorso sanante, di cui all’articolo 101, comma 1, lett. b), volto a rimediare a omissione, inesattezze o irregolarità della documentazione;
  3. il cd. soccorso procedimentale, di cui all’articolo 101, comma 3, consistente nella richiesta di chiarimenti rispetto a documenti o contenuti dell’offerta già completa;
  4. il cd. soccorso correttivo, di cui all’articolo 101, comma 4, funzionale a rettificare un errore materiale contenuto nell’offerta.

Come nel previgente sistema, per le carenze dell’offerta, non è dunque percorribile il cd. soccorso integrativo né il cd. soccorso sanante; è ammesso, invece, il soccorso cd. procedimentale sull’offerta economica, concernente chiarimenti rispetto ad elementi dell’offerta già completa, nonché il cd. soccorso correttivo, finalizzato a rettificare un errore materiale contenuto nell’offerta prima dell’apertura delle buste.

 

Quando si può utilizzare il soccorso istruttorio

Secondo il consolidato orientamento interpretativo dell’Autorità, formatosi già in vigenza del d.lgs. n. 50/2016, il soccorso istruttorio di cui all’articolo 83 (oggi art. 101) deve essere utilizzato per sanare l’omessa o incompleta presentazione di dichiarazioni sul possesso dei requisiti di partecipazione nonché ogni altra incompletezza della domanda, ad esclusione di quelle relative all’offerta tecnica ed economica. Per tali ragioni, il soccorso istruttorio non può, invece, essere utilizzato per integrare la formulazione dell’offerta in quanto tale circostanza determinerebbe un’integrazione dell’offerta non consentita dal vigente quadro normativo.

Spiega ANAC che il rimedio del soccorso istruttorio è volto sì a dare rilievo ai principi del favor partecipationis e della semplificazione, all’interno, però, di limiti rigorosamente determinati, come quello discendente dal principio generale dell’autoresponsabilità dei concorrenti, secondo cui ciascuno di essi sopporta le conseguenze degli eventuali errori commessi nella formulazione dell’offerta e nella presentazione della documentazione. Ogni diversa soluzione, infatti, si porrebbe in contrasto con il fondamentale principio delle pubbliche gare che impone di garantire la parità di trattamento e la non discriminazione (“par condicio”), fra tutti i partecipanti.

 

Le conclusioni di ANAC

Nel caso in esame, la carenza documentale riscontrata della mancata allegazione del modello di offerta economica predisposto dalla Stazione appaltante non consente l’attivazione:

  • del soccorso istruttorio cd. integrativo, di cui all’articolo 101, comma 1, lettera a), non applicabile alle carenze dell’offerta: sotto tale profilo, l’offerta presentata dal concorrente appare incompleta rispetto alle prescrizioni della lex specialis e non suscettibile di essere integrata in elementi essenziali della stessa. Ciò in attuazione anche del principio generale dell’autoresponsabilità dei concorrenti;
  • del soccorso istruttorio c.d. sanante, di cui all’articolo 101, comma 1, lettera b), non applicabile alle carenze dell’offerta al fine di rimediare ad omissioni, inesattezze e irregolarità della stessa;
  • del soccorso istruttorio c.d. procedimentale, volto a ottenere chiarimenti rispetto a documenti o contenuti dell’offerta già completa, in quanto l’offerta presentata dal concorrente appare incompleta ed il soccorso istruttorio non potrebbe ovviare alla mancanza di un documento richiesto dalle prescrizioni della lex specialis;
  • del soccorso istruttorio cd. correttivo, volto a correggere un errore materiale dell’offerta, in quanto esso presuppone un errore materiale in cui è incorso l’operatore nella elaborazione dell’offerta (ad esempio, una incongruenza tra dati contenuti nella medesima offerta), di cui l’operatore si avvede spontaneamente prima dell’apertura dell’offerta da richiedere alle condizioni esplicitate dalla Relazione illustrava al Codice. Diversamente opinando, si consentirebbe all’operatore di utilizzare strumentalmente per produrre, oltre i termini delle offerte, documenti o allegati dell’offerta necessari ai fini della valutazione della stessa.

Conclude quindi l’Autorità che il provvedimento di esclusione, adottato in ragione della mancata produzione di un elemento dell’offerta economica ritenuto essenziale e a pena di esclusione dalla Stazione appaltante, è conforme ai principi generali dell’ordinamento in materia di contratti pubblici e all’articolo 101 del d.lgs. n. 36/2023.

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