Costi della manodopera, le incertezze del correttivo al Codice Appalti
Il correttivo al Codice dei contratti è intervenuto sui contratti collettivi ma non sul ribasso dei costi della manodopera. Sarà un problema?
Tra i principali trend del biennio 2023-2024 nel settore degli appalti pubblici, spicca il tema del ribasso dei costi della manodopera. Una questione complessa che, al pari dell’eterno dibattito su “chi è nato prima, l’uovo o la gallina”, ha acceso un vivace confronto tra operatori economici, stazioni appaltanti e giurisprudenza.
Costo della manodopera e Contratti collettivi
Un tema sul quale ci saremmo attesi un maggiore impatto dal recente D.Lgs. n. 209/2024 di modifica del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) che, però, si è limitato (cervelloticamente) ad intervenire su un argomento a questo collegato: i contratti collettivi.
In particolare, il correttivo ha:
- modificato l’art. 11 (Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore. Inadempienze contributive e ritardo nei pagamenti
- inserito l’Allegato I.01 che disciplina i criteri e le modalità per l'individuazione, nei bandi, negli inviti e nella decisione di contrarre, del contratto collettivo nazionale e territoriale da applicare al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni.
Benché sia apprezzabile il tentativo di ordinare il tema dei contratti collettivi, resta evidente che gli operatori economici avrebbero auspicato un intervento più incisivo sui costi della manodopera, anche in considerazione della mole di giurisprudenza amministrativa che non ha ancora definito con chiarezza i contorni della questione.
Costi della manodopera: ribasso sì o no?
La domanda centrale è: i costi della manodopera sono ribassabili?
La risposta dovrebbe essere contenuta nell’art. 41, comma 14, del Codice dei contratti, che recita:
“Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
Una disposizione che, a parere di chi scrive, sembra chiara ma che evidentemente ha lasciato ampi margini di discrezionalità che ha generato interpretazioni divergenti e un fiorire di contenziosi.
La giurisprudenza
La questione è stata al centro di numerose pronunce giurisprudenziali. Tra le più rilevanti ricordiamo:
TAR Calabria:
- sentenza 8 febbraio 2024, n. 119: ha ammesso il ribasso indiretto dei costi della manodopera, purché l’operatore dimostri in sede di verifica dell’anomalia una più efficiente organizzazione aziendale;
- sentenza 13 dicembre 2024, n. 759: ha ritenuto illegittima l’aggiudicazione che include i costi della manodopera nell'importo ribassato, se l’operatore economico li ha volontariamente dichiarati separatamente.
TAR Sicilia:
- sentenza 11 novembre 2024, n. 3739: ha ribadito l’onere dell’operatore economico di dimostrare che il ribasso deriva da una maggiore efficienza organizzativa;
- sentenza 19 dicembre 2023, n. 3787: ha confermato la possibilità di ribassare l’importo della manodopera indicato dalla stazione appaltante.
Consiglio di Stato:
- sentenza 12 novembre 2024, n. 9084: ha escluso la ribassabilità dei costi del personale quando il Disciplinare di gara lo vieta espressamente;
- sentenza 19 novembre 2024, n. 9255: ha legittimato un bando di gara che consentiva il ribasso dei costi della manodopera purché rispettasse le condizioni stabilite.
TAR Toscana:
- sentenza 29 gennaio 2024, n. 120: ha osservato che se il legislatore avesse voluto considerare i costi della manodopera fissi e invariabili, non avrebbe senso richiedere ai concorrenti di indicarli nell’offerta economica, né includerli tra gli elementi per la verifica dell’anomalia dell’offerta.
Conclusioni
A parere di chi scrive, quello del ribasso dei costi della manodopera è un falso problema legato soprattutto alle difficoltà nel comprendere la differenza tra ribasso assoluto e ribasso relativo.
La norma non consente ribassi assoluti sui costi della manodopera rispetto al CCNL applicato dall’operatore economico. Tuttavia, il confronto tra il CCNL indicato dalla stazione appaltante e quello adottato dall’operatore economico è l’aspetto più delicato. Infatti:
- la stazione appaltante deve stimare i costi della manodopera in base al CCNL che ritiene idoneo per il settore oggetto dell’appalto, tenendo conto di minimi salariali, tutele normative e orari di lavoro;
- l’operatore economico, applicando un CCNL diverso (purché sottoscritto da organizzazioni sindacali rappresentative), potrebbe giustificare costi differenti, ma deve dimostrare che rispettano la normativa e le condizioni contrattuali.
In definitiva, il problema non è il ribasso in sé, ma l’equilibrio tra i contratti collettivi applicabili e l’effettiva tutela dei lavoratori. Un equilibrio che, al momento, resta affidato alla discrezionalità delle stazioni appaltanti e all’interpretazione dei giudici amministrativi.
È evidente che le modifiche relative ai contratti collettivi (pur cervellotiche) rappresentano un passo avanti, ma un intervento più incisivo sul comma 14 dell’art. 41 del Codice avrebbe probabilmente garantito una maggiore efficacia normativa.