Subappalto: ANCE chiede di modificare il Correttivo

Intervento dell'Associazione, in audizione al Senato nell'ambito dei lavori per la conversione del Decreto Milleproroghe. Ecco perché la norma va cambiata

di Redazione tecnica - 21/01/2025

È iniziato la scorsa settimana il valzer delle audizioni nell’ambito dei lavori per la conversione in legge del Decreto Milleproroghe 2025 (D.L. n. 202/2024), e in Commissione Affari Costituzionali al Senato è intervenuta anche l’ANCE, che ha colto l’occasione per suggerire delle modifiche al correttivo Codice Appalti in ambito di subappalto.

Subappalto: ANCE sulle novità nel correttivo al Codice

Spiega ANCE che, nel d.Lgs. n. 209/2024 desta forti perplessità la previsione secondo cui solo i subappaltatori possono utilizzare, in sede di qualificazione, i Certificati di Esecuzione Lavori (CEL) relativi alle prestazioni eseguite, mentre gli appaltatori possono utilizzare i lavori eseguiti in subappalto nelle categorie scorporabili, ai soli fini della dimostrazione della cifra d’affari complessiva.

Per ANCE la norma porterebbe con sé le seguenti criticità:

  • violazione delle direttive UE 2014/24 in materia di subappalto e della libera circolazione nel mercato UE;
  • profili di incostituzionalità, per disparità di trattamento;
  • mancata valorizzazione della responsabilità complessiva sulle opere affidate in subappalto;
  • rischi di retroattività della norma.

Violazione delle Direttive UE

Ricorda ANCE che, secondo le regole europee, la scelta di eseguire direttamente oppure indirettamente - tramite subappalto - le prestazioni affidate, è rimessa esclusivamente all’appaltatore, con l'unica eccezione derivante da peculiarità oggettive delle lavorazioni o anche da caratteristiche del cantiere, che la stazione appaltante deve indicare motivatamente negli atti di gara.

Viceversa, l’impossibilità, per l’operatore che ricorre al subappalto, di utilizzare i lavori subappaltati ai fini della qualificazione SOA si traduce, di fatto, in un ostacolo indiretto alla possibilità di ricorrere a questo istituto che, invece, dovrebbe costituire un’utile modalità di coinvolgimento delle MPMI nel mercato.

Si tratta di una situazione dannosa sia per l’appaltatore che per gli stessi subappaltatori, nell’ipotesi in cui questi ultimi ricorressero ad un ulteriore livello di subappalto.

ANCE ha anche ribadito come questa modifica, per la Commissione Politiche UE, “non appare in linea con le prescrizioni della legislazione europea sul subappalto, in quanto si potrebbe tradurre in un ostacolo indiretto alla possibilità di ricorrere a questo istituto” richiedendo, per questo, di valutarne l’espunzione dal testo.

Disparità di trattamento tra appalti di lavori e appalti di servizi

Non solo: la norma presenta possibili vizi di incostituzionalità, introducendo una evidente disparità di trattamento a sfavore degli operatori nel settore dei lavori pubblici – considerato che la limitazione in commento opera solo ai fini del conseguimento dell’attestazione SOA- rispetto a quelli del settore dei servizi e delle forniture, per i quali tale limitazione non sussiste.

La mancata responsabilità complessiva sulle opere affidate in subappalto

Per ANCE, la modifica apportata con il Correttivo non tiene assolutamente conto del ruolo che l’appaltatore svolge nell’esecuzione dell’appalto, ossia della responsabilità che grava sullo stesso rispetto alla totalità dei lavori – compresi quelli affidati in subappalto - nei confronti della stazione appaltante, sia pure in via solidale. Soprattutto, non si considera che l’appaltatore presta molteplici garanzie, che vengono commisurate sull’intero valore dell’opera, e pertanto a prescindere dal fatto che una quota dei lavori sia stata eventualmente eseguita in subappalto. La modifica, pertanto, introduce una forte ed ingiustificata asimmetria nel sinallagma contrattuale, impedendo all’appaltatore di poter utilizzare, ai fini qualificatori, i lavori di cui è invece responsabile.

Infine, manca completamente di un regime transitorio, fermo restando che, alla luce del principio generale del tempus regit actum – la normativa dovrebbe fare riferimento a CEL emessi sui contratti i cui bandi siano stati pubblicati successivamente all’entrata in vigore della disposizione medesima (pertanto, a far data dal 31 dicembre 2024).

Inoltre, sussiste anche il rischio di possibili effetti negativi sui lavori in corso di esecuzione, a causa di eventuali declassamenti o perdita di categorie da parte degli esecutori delle opere, effettuati dalle SOA, in attuazione di tale norma, in sede di rinnovo delle attestazioni di qualificazione.

Conclusivamente, tale previsione dovrebbe essere abrogata, con ripristino della disciplina previgente.

 

Caro materiali e Decreto “Asset”

Al fine di garantire il rispetto degli impegni connessi all'attuazione del PNRR, per ANCE occorre prevedere la proroga al 2025 del meccanismo revisionale di cui all’art. 18, comma 2, del decreto-legge “Asset”, relativamente alle opere affidate a contraente generale dal gruppo FS, in corso di esecuzione alla data del 1° giugno 2021.

Infatti, la mancata proroga di tale meccanismo ha creato una situazione di disparità di trattamento rispetto agli interventi “coperti” dalla proroga del Dl Aiuti n. 50/2022, da cui quelli del Dl Asset, proprio in virtù delle previsioni peculiari, al momento non prorogate, risultano esclusi (art. 26, comma 12, ultimo periodo del Dl Aiuti).

Ricorda ANCE che l’articolo 26, recentemente prorogato dalla Legge di Bilancio n. 305/2024 a tutto il 2025 ha visto anche l’inserimento di una nuova disposizione, tesa a prevedere la possibilità di applicare i nuovi i prezzari anche in diminuzione rispetto a quelli contrattuali. Per l’Associazione, tale ultima innovazione rischia di creare ulteriore confusione nelle committenti sulle modalità applicative di una disciplina che, già di per sé, è fortemente complessa e farraginosa, frutto di numerosi interventi legislativi, che si sono stratificati nel tempo. Il risultato è quello ormai di una norma cosparsa di riferimenti normativi superati, oltreché di previsioni non sempre perfettamente coordinate, né coerenti con l’impianto originario.

 

Acquisto prima casa under 36

L’Associazione richiede la proroga delle agevolazioni fiscali per l’acquisto prima casa under 36, non confermate con la Legge di Bilancio 2025.

In particolare, sarebbe opportuno inserire la proroga dal 1° gennaio 2025 al 31 dicembre 2027 degli incentivi fiscali (esenzione dalle imposte di registro ed ipo-catastali o credito d’imposta pari all’IVA pagata a rogito) per l’acquisto della prima casa per i giovani di età inferiore ai 36 anni e con reddito ISEE non superiore a 40.000 euro, senza alcuna condizione legata alla stipula del compromesso di compravendita entro una data predeterminata, come previsto fino alla fine del 2024. 

La proroga, oltretutto, si porrebbe in continuità anche con la tempistica di applicazione della garanzia sui mutui per la prima casa, prorogata dalla legge di Bilancio per il triennio 2025-2027.

 

Le altre misure

Parere positivo dell’Associazione per le seguenti misure:

  • rinvio dell’obbligo di sottoscrizione delle polizze catastrofali che garantisce maggiore flessibilità per imprese e operatori assicurativi, in attesa del decreto attuativo che deve definire le modalità operative;
  • il rinvio sulla riduzione forzosa dei canoni di locazione passiva consentendo di rivedere gli importi in base al reale valore degli immobili;
  • l’estensione da trenta a trentasei mesi della proroga straordinaria dei termini di permessi di costruire, Scia e convenzioni urbanistiche, prevista in origine dal Decreto-legge 21/2022.

L’Associazione però specifica che la nuova estensione della proroga straordinaria dei termini edilizi evidenzia la necessità di una revisione del Testo Unico Edilizia (d.P.R. n. 380/2001) e in particolare della disciplina della durata dei titoli, evidentemente non più adeguata e idonea a gestire i cambiamenti economici e sociali che si riflettono sul settore delle costruzioni.

Negativa invece la valutazione sull’ulteriore proroga dei contratti di locazione (anche se scaduti), di quegli immobili realizzati in regime di edilizia agevolata nell’ambito del Programma di cui all'articolo 18 del Decreto-Legge n. 152/1991. Secondo l’Associazione, l’intervento determina uno squilibrio contrattuale a sfavore dei proprietari. La retroattività della disposizione e l’imposizione di clausole forzose creano incertezza giuridica, alterando il regime pattuito e le norme civilistiche. Di conseguenza, si propone di riformulare l’art. 7, comma 1, al fine di evitare ulteriori proroghe della validità dei contratti scaduti ai fini dell’esercizio del diritto di prelazione.

Infine, in materia di lavoro, l’Ance chiede di prorogare fino a fine 2025 la disposizione, introdotta la scorsa estate per il periodo luglio-dicembre 2024, che prevede l’esclusione, anche per le imprese edili, degli eventi oggettivamente non evitabili (es. eventi meteo, calamità naturali) dal computo del limite massimo di durata della CIGO.

Dal 1° gennaio 2025 è infatti tornata ad applicarsi la normativa previgente, in base alla quale per l’edilizia, diversamente dagli altri settori e pur in presenza di un’aliquota contributiva più alta per gli operai, i periodi di sospensione o riduzione dell’attività lavorativa determinati da eventi oggettivamente non evitabili sono conteggiati nel limite massimo di fruizione della CIGO stessa, pari a 52 settimane in un biennio mobile.

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