Tolleranze edilizie 2025: la nuova disciplina per la gestione delle difformità

La gestione delle difformità edilizie

Con la riforma operata dal Salva Casa, all’interno del Testo Unico Edilizia sono presenti diversi articoli che trattano il tema della gestione/sanatoria delle difformità edilizie. Tra questi vanno contemplati:

• l’art. 34-bis relativo alle nuove tolleranze costruttive-esecutive che non costituiscono più una “violazione edilizia” da sanare e che è sufficiente dichiarare ai fini dell'attestazione dello stato legittimo degli immobili, nella modulistica relativa a nuove istanze, comunicazioni e segnalazioni edilizie ovvero con apposita dichiarazione asseverata allegata agli atti aventi per oggetto trasferimento o costituzione, ovvero scioglimento della comunione, di diritti reali;
• l’art. 34-ter (novità inserita nel TUE) che disciplina due distinti casi “particolari” di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo (ante ’77 e agibilità sanante);
• l’art. 36 che riguarda la sanatoria degli interventi realizzati in assenza di titolo o in totale difformità (che non ha subito modifiche a parte la depurazione da questa procedura delle variazioni essenziali;
• l’art. 36-bis (novità inserita nel TUE) che contempla la regolarizzazione degli interventi in parziali difformità e con variazioni essenziali;
• l’art. 37 che riguarda gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività, la cui gestione può essere effettuata utilizzando la medesima procedura di cui al precedente art. 36-bis.

Nei giorni scorsi abbiamo già definito i casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo nei due approfondimenti:

• Salva Casa e Ante ‘77: le indicazioni del MIT
• Sanare un abuso edilizio con l’agibilità: si può fare?

Oggi ci concentreremo sulle tolleranze costruttive, con particolare riferimento ai chiarimenti arrivati dal MIT con le linee guida.

Le tolleranze costruttive dopo il Salva Casa

La disciplina prevista all’art. 34-bis, comma 1, del TUE, prevede che il mancato rispetto dell’altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari non costituisce violazione edilizia se contenuto entro il limite del 2% delle misure previste nel titolo abilitativo.

Il comma 1-bis, nel fissare una disciplina speciale per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, introduce deroghe percentuali alle misure previste dal titolo abilitativo che disciplinano l’altezza, i distacchi, la cubatura, la superficie coperta e ogni altro parametro delle singole unità immobiliari. In particolare, le difformità dal parametro previsto dal titolo abilitativo non costituiscono violazione edilizia, purché la differenza rientri nel limite del:

• 2% delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile superiore ai 500 m²;
• 3% delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile compresa tra i 300 e i 500 m²;
• 4% delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile compresa tra i 100 e i 300 m²;
• 5% delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile inferiore ai 100 m²;
• 6% delle misure previste nel titolo abilitativo per le unità immobiliari con superficie utile inferiore ai 60 metri m².

Con il comma 1-ter si specifica che, ai fini del computo della superficie utile per l’applicazione del comma 1-bis, si tiene conto della sola superficie assentita con il titolo edilizio che ha abilitato la realizzazione dell’intervento, al netto di eventuali frazionamenti dell’immobile o dell’unità immobiliare eseguiti nel corso del tempo.

Sull’ambito di applicabilità del concetto di tolleranza costruttiva, la sentenza n. 3610/2024 del Consiglio di Stato, ha chiarito che, seguendo una prassi ormai consolidata, il concetto di “tolleranza costruttiva” si applica all’esecuzione delle unità immobiliari assentite e non già a superfetazioni o comunque a manufatti non presenti nel progetto autorizzato.

Sempre al comma 1-ter (ultimo periodo) è specificato che gli scostamenti di cui comma 1 rispetto alle misure progettuali sono applicabili anche alle misure minime individuate dalle disposizioni in materia di distanze e di requisiti igienico-sanitari.

Il comma 2, rimasto tale alla versione ante Salva Casa, prevede che, limitatamente agli immobili non vincolati, costituiscono tolleranze esecutive:

• le irregolarità geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici di minima entità;
• la diversa collocazione di impianti e opere interne;

eseguite durante i lavori per l'attuazione di titoli abilitativi edilizi, a condizione che non comportino violazione della disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l'agibilità dell'immobile.

Il comma 2-bis specifica che, agli stessi fini e nel rispetto delle condizioni di cui al precedente comma 2 (che elenca le altre irregolarità da considerarsi tolleranze esecutive), per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, costituiscono inoltre tolleranze esecutive:

• il minore dimensionamento dell’edificio;
• la mancata realizzazione di elementi architettonici non strutturali;
• le irregolarità esecutive di muri esterni ed interni e la difforme ubicazione delle aperture interne;
• la difforme esecuzione di opere rientranti nella nozione di manutenzione ordinaria;
• gli errori progettuali corretti in cantiere e gli errori materiali di rappresentazione progettuale delle opere.

Il comma 3-bis prevede disposizioni specifiche per le unità immobiliari ubicate nelle zone sismiche disciplinate all’art. 83 del TUE (che disciplina le opere interessate dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e i gradi di sismicità) ad eccezione di quelle a bassa sismicità all’uopo indicate nei decreti ministeriali contenenti le norme tecniche di costruzione in zone sismiche. In tali casi, il tecnico attesta che tali interventi rispettano le prescrizioni del TUE per le costruzioni in zone sismiche (contenute nella Sezione I del Capo IV della Parte II del medesimo TUE). Tale attestazione è:

• riferita al rispetto delle norme tecniche per le costruzioni vigenti al momento della realizzazione dell’intervento, fermo restando quanto previsto dall’art. 36-bis, comma 2, sull’accertamento di conformità;
• corredata della documentazione tecnica sull’intervento predisposta sulla base del contenuto minimo richiesto dall’art. 93, comma 3, del TUE (il progetto deve essere esauriente per planimetria, piante, prospetti e sezioni, relazione tecnica e accompagnato dagli altri elaborati previsti dalle norme tecniche, salvo più ampia normativa determinata dal competente ufficio tecnico della Regione);
• trasmessa allo sportello unico:
  • per l’acquisizione dell’autorizzazione dell’ufficio tecnico regionale secondo la disciplina prevista all’art. 94 del TUE;
  • ovvero, per le difformità che costituiscono interventi privi di rilevanza o di minore rilevanza previsti dall’art. 94-bis del TUE, per l’esercizio delle modalità di controllo delle Regioni disciplinato al comma 5 del medesimo articolo.

Il comma 3-ter dispone, infine, che l’applicazione delle nuove tolleranze non può comportare limitazione dei diritti dei terzi.

Tolleranze e le Linee guida del MIT

Le Linee guida del MIT confermano che l’art. 34-bis del TUE, così come modificato dal Decreto Salva Casa, introduce due distinti regimi giuridici per le tolleranze costruttive ed esecutive, differenziando le disposizioni in base alla data di realizzazione dell’intervento.

In particolare, vengono distinte:

• le tolleranze costruttive ordinarie (comma 1) in cui resta invariata la regola che non considera illecito edilizio le difformità tra l’opera realizzata e il progetto, purché non superino il 2%. Questa disposizione tiene conto di possibili scostamenti dovuti a:
  • imprecisioni nelle rilevazioni;
  • variazioni nei materiali impiegati;
  • adeguamenti in corso d’opera.
• le tolleranze costruttive per interventi realizzati entro il 24 maggio 2024 (comma 1-bis) - Per gli interventi ultimati entro questa data, il Salva Casa ha introdotto un regime più favorevole, prevedendo una progressione inversamente proporzionale delle soglie di tolleranza in base alla superficie utile dell’unità immobiliare.

Il MIT ha chiarito che la limitazione temporale trova una duplice giustificazione:

• da una parte si è voluto evitare che dopo l’entrata in vigore della nuova norma, si potesse approfittare dei margini di tolleranza più ampi, eseguendo interventi volutamente difformi;
• dall'altra perché si è voluto valorizzare l'aspetto degli errori progettuali/esecutivi delle tecniche del passato.

L’articolo 34-bis, commi 2 e 2-bis, come novellati dal DL Salva Casa, prevedono un doppio regime anche in materia di tolleranze esecutive:

• tolleranze esecutive ordinarie (comma 2), in cui nulla cambia rispetto al passato;
• tolleranze esecutive ante 24 maggio 2024 (comma 2-bis), in cui il legislatore ha ampliato il novero delle tolleranze esecutive, condizionandole ai limiti di cui al precedente comma 2.

Trattandosi di irregolarità non costituenti illecito edilizio, per le tolleranze – sia costruttive che esecutive - non sarà necessario attivare alcun procedimento di sanatoria o condono per difformità che rientrano in questi nuovi margini di tolleranza.

La disposizione di cui all’articolo 34-bis, comma 3, disciplina gli adempimenti a carico del tecnico abilitato e trova applicazione per tutte le ipotesi disciplinate dall’articolo. In particolare, si prevede che il tecnico si limiti a dichiarare la sussistenza dei presupposti di tali tolleranze:

• nella modulistica edilizia per nuove istanze, segnalazioni e comunicazioni;
• con apposita dichiarazione asseverata nei casi di trasferimento, costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali.

Tale dichiarazione asseverata ha la funzione di attestare lo stato legittimo dell’immobile, evitando che eventuali piccole difformità:

• impediscano il rilascio di nuovi titoli edilizi;
• creino ostacoli nelle compravendite immobiliari.

Inoltre, una disposizione di particolare rilievo è quella contenuta all’interno del comma 3-bis dell’articolo 34-bis, la quale introduce una verifica in ordine all’incidenza sismica delle difformità rientranti in tolleranza. In particolare, le difformità che rientrano nei limiti delle tolleranze devono comunque essere sottoposte a verifica per l’incidenza sismica. Questa disposizione introduce un importante criterio di sicurezza, garantendo che le irregolarità ammesse non compromettano la stabilità degli edifici.

In ultimo, l’articolo 34-bis, al comma 3-ter, precisa che l'applicazione delle disposizioni nel medesimo contenute non può comportare limitazione dei diritti dei terzi. Ciò significa che:

• l’accertamento delle tolleranze riguarda solo il rispetto della normativa edilizia e urbanistica;
• non ha alcun effetto sulle questioni privatistiche (ad esempio, i diritti di proprietà, le servitù o i rapporti di vicinato).

Questo principio ricalca quanto già stabilito dall’art. 11, comma 3, del TUE, secondo cui il rilascio di un permesso di costruire non incide sui diritti di terzi.

Le FAQ sulle tolleranze costruttive

Di seguito le domande e le risposte fornite dal MIT nelle linee guida.

Domanda D.3.1.1

Cosa accade nel caso di plurime difformità di cui solo alcune rientrino nelle soglie di tolleranza?

Risposta

Ove la difformità riguardi due distinti parametri (ad esempio, superficie coperta e altezza) e soltanto uno dei due superi la percentuale massima di scostamento indicata al comma 1-bis o al comma 1, potrà procedersi a dichiarare la tolleranza con riferimento alla difformità rientrante nella predetta percentuale, mentre occorrerà un procedimento edilizio in sanatoria per quella che superi tale soglia.

Rispetto al richiamo – tanto al comma 1-bis come al comma 1 – ad una pluralità di parametri, occorre preliminarmente evidenziare come le tipologie di difformità indicate dal legislatore non siano cumulative, ma alternative. La disposizione di cui al comma 1-bis – al pari di quella contenuta all’interno del comma 1- trova applicazione, pertanto, anche laddove ricorra anche una sola delle difformità indicate, nei limiti della soglia percentuale prevista dal legislatore.

Domanda D.3.1.2

Cosa si intende per “superficie utile”?

Risposta

La superficie di pavimento degli spazi di una unità immobiliare, misurata al netto di murature, pilastri, tramezzi, sguinci, vani di porte e finestre, così come definita dal regolamento edilizio tipo (RET) sancito con intesa del 20 ottobre 2016, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e i Comuni (di seguito, il “Regolamento Edilizio Tipo”).

Nel computo della superficie utile occorrerà, in ogni caso, tener conto di quanto previsto dal titolo originario che ha abilitato la realizzazione dell’intervento, senza, quindi, considerare eventuali frazionamenti dell’immobile o dell’unità immobiliare eseguiti nel corso del tempo (comma 1-ter, primo periodo). Tale regola costituisce, in sostanza, una clausola di salvaguardia, volta ad evitare che, in forza dei frazionamenti, si possa determinare l’applicazione di percentuali più elevate di tolleranza, rendendo, quindi, irrilevanti situazioni che, complessivamente considerate, potrebbero, di converso, integrare nette divergenze rispetto al progetto di impianto originario.

La regola vale solo per il computo della superficie utile ai sensi del comma 1-bis, e, quindi, per gli interventi sottoposti al regime “speciale” valevole per le difformità realizzate fino alla data del 24 maggio 2024: infatti, la disposizione di cui al comma 1-ter non ha richiamato il comma 1, circoscrivendo il proprio campo applicativo ai soli interventi di cui al comma 1-bis.

Domanda D.3.1.3

Quali sono le soglie di scostamento per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024?

Risposta

Si riportano di seguito, a fini di maggior chiarezza, le soglie percentuali massime di scostamento rispetto alle misure indicate nel titolo abilitativo previste dal nuovo comma 1-bis per le ipotesi di interventi realizzati entro il 24 maggio 2024:

a) 2%, per le unità immobiliari > 500 mq di superficie utile;

b) 3%, per le unità immobiliari da ≤ 500 mq a ≥ 300 mq di superficie utile;

c) 4%, per le unità immobiliari da < 300 mq a ≥ 100 mq di superficie utile;

d) 5%, per le unità immobiliari da < 100 mq a ≥ 60 mq di superficie utile;

e) 6%, per le unità immobiliari < 60 mq di superficie utile.

Domanda D.3.1.4

Come opera il regime delle tolleranze in relazione alle misure minime individuate dalle disposizioni in materia di distanze e di requisiti igienicosanitari?

Risposta

La soglia applicabile sarà sempre quella del 2 per cento, sia nel caso in cui l’intervento sia stato realizzato prima del 24 maggio 2024, sia nel caso in cui si stato realizzato successivamente, atteso che la regola non ha rinviato alle tipologie di difformità ma agli scostamenti. Pertanto, laddove la difformità rispetto al progetto riguardi le misure minime individuate dalle disposizioni in materia di distanze e di requisiti igienico-sanitari, lo scostamento tollerato sarà sempre quello del comma 1 e non quello del comma 1bis.

Un ulteriore aspetto riguarda il rapporto tra la disposizione di cui al comma 1-ter, secondo periodo, e le regole racchiuse all’interno dell’articolo 24, commi 5-bis, 5-ter e 5-quater del Testo unico. Infatti, il DL Salva Casa, con le modifiche introdotte in sede di conversione, ha rivisto anche le misure minime in materia di requisiti igienico-sanitari, con una regola destinata a valere fino alla definizione dei requisiti igienico-sanitari di carattere prestazionale degli edifici ai sensi dell’articolo 20-bis, comma 1-bis, del Testo unico. Al riguardo, occorre chiarire che la portata meramente ricognitiva della disposizione di cui all’articolo 34-bis, comma 1-ter, secondo periodo, non consente l’applicazione delle nuove regole ai casi di asseverazione relativi ad interventi realizzati prima della data di entrata in vigore del citato articolo 24, commi 5-bis, 5-ter e 5-quater (i.e. 28 luglio 2024).

Deve, quindi, operarsi una distinzione sulla base delle misure minime in materia di distanze e di requisiti igienico-sanitari operanti al momento di redazione del progetto. Con particolare riferimento agli edifici esistenti:

a) ove il progetto venga redatto dopo il 28 luglio 2024, lo stesso potrà tenere conto delle nuove misure minime di cui all’articolo 24, commi 5-bis e ss. Di conseguenza, la soglia del 2 per cento verrà computata sui nuovi parametri;

b) ove, al contrario, il progetto sia stato redatto alla luce dei parametri previgenti al 28 luglio 2024, la difformità di quanto realizzato dovrà essere sempre rapportata alle misure minime vigenti ratione temporis.

Domanda D.3.1.5

Come si coordina il regime delle tolleranze costruttive con l’autorizzazione paesaggistica?

Risposta

Gli interventi ricadenti nel regime delle tolleranze di cui al comma 1-bis non necessitano di autorizzazione paesaggistica, ove integrino interventi e opere ricomprese nell’allegato “A” del citato d.P.R. n. 31 del 2017 e nell’articolo 4 del medesimo articolato normativo. Infatti, la disposizione di cui all’articolo 3, comma 1, del DL Salva Casa ha previsto che gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024 di cui all'articolo 34-bis, comma 1-bis, del Testo unico, sono soggetti al regime di cui all'articolo 2, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31.

Domanda D.3.2.1

Come coordina regime tolleranze esecutive caso si il delle in di immobile vincolato?

Risposta

Se l’immobile è sottoposto a tutela ai sensi del decreto legislativo n. 42 del 2004 non potrà operare questo specifico regime delle tolleranze, dovendosi provvedere ad eventuali sanatorie mediante gli ordinari strumenti previsti dal Testo unico.

Del resto, conformemente a questa impostazione, la disposizione di cui all’articolo 3, comma 1, del DL Salva Casa, ha disposto, come ricordato in precedenza, l’applicazione del regime di cui all’articolo 2, comma 1, del d.P.R. n. 31 del 2017 alle sole tolleranze costruttive di cui al comma 1-bis dell’articolo 34-bis, senza, quindi, richiamare il comma 2-bis del medesimo articolo.

Domanda D 3.3.1

Come si prova l’avvenuta realizzazione dell’intervento?

Risposta

Mediante la comunicazione di fine lavori (che, ovviamente integrerà una chiara evidenza della data di ultimazione dell’opera) ovvero nel caso in cui la dichiarazione di fine lavori non sia stata presentata in considerazione del titolo abilitante o della tipologia di intervento, la prova dell’epoca di realizzazione dell’intervento potrà essere fornita ricorrendo alla documentazione indicata dall’articolo 9-bis, comma 1-bis, del Testo unico. Si segnala che risulta a carico del privato la prova dell’avvenuta realizzazione dell’intervento entro la data del 24 maggio 2024, trattandosi di un presupposto per accedere ad un regime amministrativo diverso da quello ordinario, e operando, quindi, i tradizionali principi affermati dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 marzo 2024, n. 2165).

Domanda D3.3.2

Come opera il regime delle tolleranze in relazione alle unità immobiliari ubicate nelle zone sismiche?

Risposta

Per le unità immobiliari ubicate nelle zone sismiche che non siano classificate a bassa sismicità il tecnico dovrà attestare che gli interventi rientranti nelle soglie di tolleranza rispettino le prescrizioni delle norme per le costruzioni in zone sismiche poste dal Testo unico. Trattasi di apposito procedimento di verifica che è presupposto per la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis, comma 3.

L’attestazione deve essere riferita al rispetto delle norme tecniche per le costruzioni vigenti al momento della realizzazione dell’intervento, fermo restando quanto previsto dall’articolo 36-bis, comma 2, con riferimento ai poteri conformativi attribuiti agli sportelli unici edilizi, che saranno oggetto di specifica trattazione in una sezione successiva di questo documento. Inoltre, l’attestazione deve essere corredata della documentazione tecnica sull’intervento predisposta sulla base del contenuto minimo richiesto dall’articolo 93, comma 3, del Testo unico. L’attestazione – unitamente alla documentazione – va, poi, inviata allo sportello unico per l’acquisizione “postuma” dell’autorizzazione sismica dell’ufficio tecnico regionale, oppure per l’esercizio delle modalità di controllo previste dalle Regioni ai sensi dell’articolo 94-bis, comma 5, del Testo unico per le difformità costituenti interventi di minore rilevanza o privi di rilevanza sismica.

La disposizione è, in sostanza, funzionale a verificare se gli interventi rientranti nell’ambito applicativo delle commad. tolleranze siano, comunque, in linea con le prescrizioni previste per l’edificazione delle costruzioni in area sismica.

Tale disposizione regolamenta un procedimento autonomo e speciale, differente da quelli previsti nella sezione II del capo IV della parte II del Testo unico. Infatti, la disposizione è relativa ad interventi già realizzati e, come già spiegato, è semplicemente finalizzata ad effettuare le verifiche che assicurino il rispetto delle prescrizioni in materia sismica e, quindi, l’assenza di rischi per la sicurezza e l’incolumità derivanti dalle opere rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 34-bis.

Il rinvio operato dalla disposizione alle previsioni contenute nel capo IV non può, quindi, intendersi come integrale sottoposizione della specifica disciplina dettata dall’articolo 34-bis, comma 3-bis, alle regole contenute nel medesimo capo IV della parte II del Testo unico. Ciò in quanto si è rinviato a specifiche disposizioni contenute in tale capo e per precise finalità funzionali al procedimento di regolarizzazione previsto. In particolare, il legislatore ha rinviato:

a) all’articolo 83, al solo fine di individuare il perimetro applicativo dell’istituto, escludendo, tra l’altro, le zone a bassa sismicità;

b) alle prescrizioni di cui alla sezione I del capo IV, al solo fine di rinviare alle prescrizioni tecniche valevoli nelle zone sismiche, riferite, tra l’altro, alle sole prescrizioni esistenti al momento della realizzazione dell’intervento;

c) all’articolo 93, comma 3, al solo fine di indicare il contenuto della documentazione tecnica da allegare;

d) agli articoli 94 e 94-bis, al solo fine di consentire quelle verifiche sul rispetto delle prescrizioni sismiche da parte degli enti competenti.

La specificità del procedimento e l’assenza di un integrale richiamo alle previsioni racchiuse nel capo IV conduce ad escludere che, in relazione al procedimento di cui all’art. 34-bis, comma 3-bis, possa venire in rilievo una violazione delle prescrizioni del capo IV, che è presupposto per l’applicazione delle regole di cui alla sezione III, tra cui quelle contenute nell’articolo 96. Pertanto, a titolo esemplificativo, deve escludersi che l’applicazione del procedimento di cui all’articolo 34-bis, comma 3-bis, comporti la trasmissione del processo verbale di cui all’articolo 96, comma 2, del Testo unico.

In ragione di quanto esposto, deve, altresì, escludersi che il processo verbale di cui all’articolo 96, comma 2, debba essere compilato al fine di segnalare dichiarazioni mendaci dei tecnici che hanno redatto la relazione tecnica a struttura ultimata e/o il collaudo statico. Qualora il tecnico o gli altri soggetti di cui all’articolo 103 del Testo unico individuassero dichiarazioni mendaci, dovranno darne comunicazioni all’autorità giudiziaria non ai sensi e con le forme di cui al citato articolo 96, ma ai sensi delle generali disposizioni previste dall’ordinamento per la repressione dei fatti di reato.

Nelle zone a bassa sismicità, l’eventuale certificazione di idoneità statica prevista dalla legislazione regionale sarà invece trasmessa al SUE, che provvederà all’acquisizione della stessa ai fini dell’archiviazione nel fascicolo edilizio.