Recupero edilizio e paesaggistico: il TAR sulle differenze

La normativa di riferimento

In tale contesto, il TAR Sicilia ha operato una ricognizione dei principi giurisprudenziali in materia, analizzando la normativa di riferimento:

• art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) che disciplina gli interventi edilizi, includendo tra questi la manutenzione ordinaria e straordinaria, il restauro e risanamento conservativo e la ristrutturazione edilizia;
• art. 27 del PTP che, nel caso di specie, prevede che siano compatibili gli interventi di recupero edilizio senza ampliamento e senza variazione tipologica, mentre vieta espressamente quelli che comportano modifiche tipologiche o incremento volumetrico;
• art. 29 del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) che disciplina il restauro, ma non fornisce una definizione di recupero edilizio o urbanistico, richiamando invece la necessità di tutelare il paesaggio e i valori storici e ambientali.

Il TAR ha preliminarmente confermato l’esistenza di quella che ha definito “contaminazione” di concetti e definizioni tra il Testo Unico Edilizia e il Codice dei beni culturali. Contaminazione che ha acceso il dibattito giurisprudenziale e creato due differenti orientamenti:

• un primo ritiene che vi sia identità semantica tra le nozioni e i concetti appartenenti all’ambito urbanistico-edilizio del d.P.R. n. 380/2001 richiamati nel Codice dei beni culturali e paesaggistici, così inverandosi una costante osmosi definitoria tra le due discipline;
• un secondo sostiene che le nozioni edilizie richiamate dal D.Lgs. n. 42/2004 si declinano diversamente rispetto d.P.R. n. 380/2001, poiché in ragione del particolare interesse tutelato assumono un’autonoma valenza autonoma.

L’aspetto certo è che in nessuno dei predetti testi normativi citati è rinvenibile la definizione e la relativa nozione di “recupero edilizio” (assonante ma non coincidente con la nozione di “recupero urbanistico”) che nel d.P.R. n. 380 del 2001 viene richiamato solo come un obiettivo da incentivare legittimando deroghe alla normativa edilizia (artt. 2, comma 1-quater, 14, comma 1-bis, 16, comma 10, 17, comma 4-bis, 23-quater, comma 1, 24, comma 5-ter, 122, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001) funzionali al riutilizzo e del patrimonio edilizio già esistente.

Anche il D.Lgs. n. 42/2004 non fornisce una definizione autonoma di “recupero”, ma si limita a richiamarlo nell’ambito della disciplina del “restauro”. Quest’ultimo è espressamente definito dall’art. 29, comma 4, del Codice dei beni culturali e del paesaggio come un intervento diretto sul bene, finalizzato alla sua integrità materiale, alla protezione e alla trasmissione dei valori culturali, includendo, nei territori a rischio sismico, anche il miglioramento strutturale. Tale definizione assume una portata prevalente e riservata rispetto alla normativa urbanistica generale, come chiarito dall’art. 3, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, il quale sancisce che le definizioni edilizie prevalgono sugli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi, ma con l’eccezione della definizione di restauro, che resta disciplinata esclusivamente dal Codice dei beni culturali.

Il recupero edilizio e il suo impatto sulla disciplina paesaggistica

In assenza di una definizione normativa univoca, la nozione di recupero edilizio non identifica una specifica categoria di interventi, ma rappresenta una finalità generale che, pur condividendo alcuni elementi semantici con il recupero urbanistico, non può essere sovrapposta in modo automatico alle discipline edilizia e paesaggistica.

Da un lato, il recupero edilizio è finalizzato a contenere il carico urbanistico, ossia il numero di abitanti potenzialmente insediabili in un determinato territorio e l’incidenza sulle infrastrutture e sui servizi collettivi, secondo i parametri fissati dal D.M. n. 1444/1968. Dall’altro, in ambito paesaggistico, la valutazione si sposta sul carico paesaggistico, concetto più ampio che non si esaurisce nella percezione visiva dell’intervento, ma considera gli effetti sul contesto ambientale, sulla stabilità del territorio e sulla conformazione del profilo esterno dell’area interessata.

Ad esempio, la realizzazione di volumi interrati, pur non essendo visibili, può comunque assumere rilevanza paesaggistica se incide sui valori protetti, alterando elementi come lo sviluppo della vegetazione o la conservazione del manto arboreo. Ne consegue che la valutazione dell’impatto di un intervento non può basarsi esclusivamente sulla sua visibilità immediata, ma deve tenere conto degli effetti complessivi sul paesaggio tutelato e sullo stato dei luoghi.

Ciò premesso, il TAR ha anche chiarito che la nozione di recupero edilizio, pur rientrando negli interventi di manutenzione straordinaria o ristrutturazione edilizia, non coincide con il concetto di recupero urbanistico. Quest’ultimo ha una valenza più ampia, riguardando la riqualificazione di aree degradate attraverso interventi complessivi di pianificazione.

Il caso di specie: la decisione del TAR

La sentenza evidenzia che il PTP non preclude in assoluto il recupero edilizio con variazione d’uso, ma lo vieta solo quando questa comporta ampliamenti o modifiche tipologiche. Pertanto, l’amministrazione deve valutare caso per caso l’impatto dell’intervento sul paesaggio. Nel caso di specie, il TAR ha ritenuto che la realizzazione dei garage interrati non determinasse un’alterazione negativa dello stato dei luoghi, in quanto l’intervento:

• era completamente interrato e quindi non impattava sulla percezione esterna del paesaggio;
• manteneva le caratteristiche del terreno, prevedendo il ripristino dello strato vegetale e l’uso di materiali compatibili con il contesto;
• non generava un ampliamento volumetrico percepibile in superficie.

Alla luce di tali considerazioni, il TAR ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento della Soprintendenza di diniego dell’autorizzazione paesaggistica.

Conclusioni

La sentenza conferma un principio ormai consolidato: gli interventi di recupero edilizio devono essere valutati non solo sotto il profilo urbanistico-edilizio, ma anche in relazione alla tutela del paesaggio. Tuttavia, questa valutazione non può avvenire in modo automatico e preclusivo, ma richiede un’analisi tecnica che consideri l’impatto effettivo dell’intervento.

Il provvedimento rappresenta un precedente importante per la definizione dei confini tra edilizia e paesaggio, ribadendo che il concetto di recupero edilizio non può essere interpretato in maniera rigida e uniforme, ma va declinato sulla base delle specificità del singolo intervento e del contesto territoriale di riferimento.