Project financing: nessun indennizzo per la revoca della procedura

È legittima la scelta di un’Amministrazione di revocare in autotutela una procedura promossa tramite proposta di project financing a iniziativa privata, quando esiste anche solo un valido motivo che faccia venire meno la fattibilità e il pubblico interesse alla realizzazione del progetto.

In particolare, la nozione di revoca regolamentata dall’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 è ampia, essendo contemplati tre presupposti alternativi per la legittima adozione del provvedimento:

• i sopravvenuti motivi di pubblico interesse;
• il mutamento della situazione di fatto;
• la nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (c.d. ius poenitendi).

Pertanto, può essere ritenuto adeguatamente motivato un provvedimento di revoca consistente in una nuova valutazione dell’interesse pubblico in virtù della discrezionalità di cui gode l’amministrazione nell’esercizio del cosiddetto ius poenitendi, nè la revoca può dare diritto a un risarcimento nei confronti degli OE che abbiano partecipato alla procedura.

Project financing: quando è legittima la revoca della procedura?

A specificarlo è il TAR Toscana con la sentenza del 4 marzo 2025, n. 345, respingendo il ricorso di un OE, promotore di un’iniziativa di project financing per la progettazione esecutiva, la costruzione e la gestione di una struttura ubicata in area comunale, la cui procedura di affidamento, dopo un complesso contenzioso, era stata revoca in autotutela.

Dopo un primo giudizio, promosso da uno dei partecipanti alla gara, il Comune aveva escluso le offerte di entrambi gli operatori economici, valutate incongrue e inaffidabili e aveva annullato la procedura in autotutela, ritenendo venuti meno la fattibilità e il pubblico interesse sulla base di queste motivazioni:

• “il dissenso diffuso e radicato della cittadinanza verso la realizzazione dell’opera, che si è manifestato nelle more dello svolgimento della procedura di evidenza pubblica per l’affidamento della concessione, e che è suscettibile di essere valutato alla stregua di un elemento sopravvenuto, idoneo a una riconsiderazione dell’interesse pubblico originario";
• l’esito del subprocedimento di verifica della congruità e dell’affidabilità delle offerte, che ha portato all’esclusione delle offerte con conseguente esito di “non aggiudicazione” della procedura di scelta del concessionario;
• la compromissione, per effetto dell’esito di non aggiudicazione e delle criticità emerse rispetto alla sostenibilità del progetto, dell’assunto che aveva spinto l’Amministrazione a ricorrere al partenariato pubblico/privato.

Tali circostanze, «sopravvenute (e non prevedibili)», avrebbero imposto una riconsiderazione dell’interesse pubblico, spingendo l’Amministrazione a revocare in autotutela sia la deliberazione con la quale era stata dichiarata la proposta di pubblico interesse, sia gli atti ad essa conseguenti.

Da qui il nuovo ricorso, per l’annullamento della revoca in autotutela della procedura e per il risarcimento dei danni subiti.

Project financing: revoca legittima anche solo per un motivo

Nel valutare la questione, il TAR ha evidenziato che la delibera di revoca della dichiarazione di pubblico interesse della proposta di project financing si configura come atto plurimotivato e che, qualora sussista anche una sola ragione idonea a sorreggere autonomamente la decisione dell’Amministrazione, diviene irrilevante ogni altra contestazione espressa sulla motivazione del provvedimento.

Inoltre, ricorda il giudice, la nozione di revoca regolamentata dall’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 è ampia, essendo contemplati tre presupposti alternativi per la legittima adozione del provvedimento:

• i sopravvenuti motivi di pubblico interesse;
• il mutamento della situazione di fatto;
• la nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (c.d. ius poenitendi).

In particolare, tra i presupposti alternativi, quello che si differenzia in termini di particolare ampiezza è quello per cui l’amministrazione può revocare il provvedimento non solo per l’insorgenza di sopravvenienze (tra cui possono essere annoverati anche i mutamenti di situazioni di fatto), ma anche per una nuova (e diversa) valutazione dell’interesse pubblico originario.

Pertanto, può essere ritenuto adeguatamente motivato un provvedimento di revoca consistente in una nuova valutazione dell’interesse pubblico in virtù della discrezionalità di cui gode l’amministrazione nell’esercizio del cosiddetto ius poenitendi.

In tal caso, considerata l’ampia discrezionalità da riconoscersi all’amministrazione, il provvedimento di revoca può essere sindacato dal giudice amministrativo solo in presenza di esiti abnormi o percepibili come contraddittori, non essendo consentito sostituire alla valutazione dell’amministrazione un giudizio di convenienza diverso, proprio del giudice ovvero del privato che impugna.

Proprio per questo, nel caso in esame, non si può considerare meritevole di accoglimento la richiesta di annullamento della revoca in autotutela, provvedimento plurimotivato.

Nessun indennizzo per la revoca degli atti di gara

Quanto alla domanda di indennizzo ex art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 o di rimborso ex art. 183, co. 12 e 15, del d.lgs. n. 50/2016, il TAR ha osservato che la revoca degli atti di gara per l’affidamento di una concessione in presenza di una rivalutazione del pubblico interesse a fronte di una proposta di project financing non obbliga l’amministrazione alla corresponsione dell’indennizzo ex art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, in quanto quest’ultima norma è cedevole rispetto alla disciplina specifica dettata dall’art. 183, co. 12 e 15, del d.lgs. n. 50/2016, ove si prescrive il riconoscimento dell’interesse contrattuale negativo, a carico dell’aggiudicatario, per le sole ipotesi in cui il promotore non risulti aggiudicatario della gara.

Ad ogni modo, spiega il TAR, quando “la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico"..

Al di là del fatto che nel caso di specie il rapporto di concessione non si è mai instaurato, la spettanza dell’indennizzo ex art. 21-quinquies è comunque esclusa non avendo la stessa ricorrente concorso in maniera decisiva, con la presentazione del PEF allegato all’offerta, a dare causa alla sopravvenuta non rispondenza dell’operazione all’interesse pubblico locale.