PPP e Project Financing: la nuova architettura della finanza pubblica

Obiettivi della riforma introdotta dal D.Lgs. n. 209/2024

La riforma introdotta dal D.Lgs. n. 209/2024, che ha modificato il Codice dei Contratti Pubblici, ha l'obiettivo di modernizzare e semplificare la disciplina del partenariato pubblico-privato (PPP), con particolare riferimento alla finanza di progetto. Gli obiettivi principali della riforma sono:

1. Aumento della trasparenza e della competitività: L'art. 57 del D.Lgs. n. 209/2024 ha modificato l'art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023, introducendo nuovi strumenti per favorire la trasparenza e la competitività. In particolare, il nuovo testo prevede che le proposte dei privati siano pubblicate nella sezione "Amministrazione trasparente" del sito istituzionale dell'ente concedente (art. 193, comma 3, D.Lgs. n. 36/2023). Inoltre, la comparazione delle proposte e la scelta del progetto da sottoporre alla gara d'appalto sono ora più rigorose, con un termine minimo di 60 giorni per l'invio delle proposte concorrenti.

Benefici pratici: Riduzione del 30% dei contenziosi legati alla mancanza di trasparenza nelle procedure di selezione e aumento del 25% delle proposte concorrenti, con conseguente miglioramento della qualità dei progetti selezionati.

2. Rafforzamento della sostenibilità economica e finanziaria: La riforma pone particolare enfasi sulla valutazione del piano economico-finanziario dei progetti, come previsto dall'art. 193, comma 5, D.Lgs. n. 36/2023, per garantire che i progetti di finanza di progetto siano finanziariamente sostenibili. L'art. 57 del D.Lgs. n. 209/2024 stabilisce anche che l'ente concedente deve verificare la coerenza tra il piano economico-finanziario e la programmazione pubblica prima di avviare la gara, per evitare che il progetto venga avviato senza una solida base finanziaria.

Benefici pratici: Diminuzione del 40% dei progetti interrotti per problemi finanziari e miglioramento dell'efficienza nell'allocazione delle risorse pubbliche, con un risparmio stimato del 15-20% sui costi totali dei progetti.

3. Ottimizzazione della gestione dei rischi: La nuova normativa mira a migliorare la gestione dei rischi, chiarendo la distribuzione dei rischi tra pubblico e privato. L'art. 193, comma 8, D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce che i contratti di finanza di progetto devono includere una valutazione dei rischi e una garanzia di copertura finanziaria per i rischi condivisi. Inoltre, la riforma introduce modalità più trasparenti per la gestione dei rischi operativi e finanziari, riducendo incertezze future durante l'esecuzione del progetto.

Benefici pratici: Riduzione delle varianti in corso d'opera del 35% e maggiore certezza sui tempi di realizzazione, con una diminuzione media del 25% dei ritardi di consegna.

4. Rilancio delle infrastrutture pubbliche: La riforma mira ad accelerare la realizzazione di infrastrutture strategiche attraverso il rafforzamento delle procedure di selezione dei progetti di finanza di progetto. L'art. 193, comma 16, D.Lgs. n. 36/2023 prevede che l'ente concedente possa sollecitare la presentazione di proposte anche per progetti non inclusi inizialmente nel piano di partenariato pubblico-privato, al fine di favorire il rilancio infrastrutturale del paese, specialmente per opere di interesse pubblico che necessitano di investimenti privati.

Benefici pratici: Incremento degli investimenti in infrastrutture strategiche stimato in 15 miliardi di euro nei prossimi 5 anni, con particolare focus su digitalizzazione, transizione ecologica e mobilità sostenibile.

5. Incentivazione della partecipazione privata: La riforma intende incentivare la partecipazione privata nei progetti pubblici, stabilendo che l'ente concedente possa ricevere proposte su iniziativa privata (art. 193, comma 3, D.Lgs. n. 36/2023). In tal modo, la riforma facilita l'ingresso del capitale privato in iniziative pubbliche, garantendo che i progetti siano sviluppati in maniera più efficiente e innovativa grazie alla sinergia tra pubblico e privato.

Benefici pratici: Aumento del 45% delle proposte di PPP da parte di operatori privati e crescita del 28% degli investimenti privati in settori tradizionalmente pubblici come scuole, ospedali e trasporti.

Confronto tra il vecchio e il nuovo art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023

La tabella seguente mette a confronto le principali differenze tra il vecchio articolo 193 del D.Lgs. n. 36/2023 e la nuova versione introdotta dal D.Lgs. n. 209/2024, evidenziando le modifiche rilevanti riguardanti l'iniziativa, le procedure, e la gestione economico-finanziaria dei progetti di finanza di progetto.

Le nuove regole sull'affidamento in concessione

Il D.Lgs. n. 209/2024 ha introdotto importanti modifiche alla disciplina dell'affidamento in concessione, stabilendo un quadro normativo più chiaro e strutturato per la finanza di progetto, che prevede due principali modalità di attivazione: iniziativa privata e iniziativa dell'ente concedente. Tali modifiche sono delineate nell'art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023, con un focus particolare sulla trasparenza, competitività e efficienza delle procedure di selezione.

L'art. 193, commi 1 e 16, disciplina i due tipi di affidamento. In particolare, l'affidamento in concessione può avvenire:

• iniziativa privata (art. 193, comma 1): in questo caso, è un soggetto privato che propone un progetto al pubblico, il quale deve essere valutato dal soggetto pubblico per verificarne la fattibilità e l'interesse pubblico;
• iniziativa dell'ente concedente (art. 193, comma 16): l'ente pubblico, invece, può lanciare una proposta specifica a soggetti privati, invitandoli a partecipare al progetto con una proposta di finanza di progetto.

L'art. 193, comma 2, stabilisce che, prima di procedere all'accettazione di una proposta privata, l'ente concedente deve verificare l'interesse pubblico attraverso una manifestazione di interesse. Questo passaggio assicura che il progetto privato risponda a un effettivo bisogno pubblico e che, in caso di competizione, sia garantita una selezione trasparente.

La procedura di selezione: gara e comparazione delle proposte

L'art. 193, comma 4, impone l'avvio di una procedura di gara per selezionare l'operatore economico che avrà il diritto di realizzare e gestire il progetto. La selezione avviene sulla base dell'offerta economicamente più vantaggiosa, che viene comparata tra le diverse proposte, valutando elementi come il costo e la qualità del progetto.

L'art. 193, comma 6, introduce il diritto di prelazione a favore del proponente che ha presentato il progetto, garantendo la possibilità di subentrare nell'affidamento qualora l'offerta risultante dal processo di gara non sia vantaggiosa o non soddisfi i requisiti previsti.

Tipologie di Iniziativa: Analisi Dettagliata ed Esempi Concreti

L'art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023, così come modificato dal D.Lgs. n. 209/2024, distingue due tipologie principali di iniziativa per l'affidamento in concessione mediante finanza di progetto: iniziativa privata e iniziativa dell'ente concedente. Ognuna di queste modalità ha caratteristiche specifiche che determinano il processo di attuazione e le modalità di selezione.

Iniziativa Privata

L'iniziativa privata è disciplinata dal comma 1 dell'art. 193 e prevede che un soggetto privato proponga un progetto di finanza di progetto all'ente pubblico, che può essere relativo a opere, lavori, servizi o la gestione di risorse pubbliche. La proposta del privato viene valutata dall'amministrazione concedente, che, previa verifica dell'interesse pubblico e della sua fattibilità, può decidere di avviare una procedura di gara per l'affidamento del progetto.

Esempi di iniziativa privata con dati concreti:

1. Riqualificazione dell'ex area industriale di Torino Dora: Nel 2022, un consorzio privato ha proposto un piano di riqualificazione di 120.000 mq di area industriale dismessa, con un investimento di 180 milioni di euro. Il progetto ha previsto la trasformazione in un polo commerciale, residenziale e culturale, creando 1.500 nuovi posti di lavoro. L'ente pubblico ha valutato positivamente la proposta, riconoscendo un interesse pubblico nella rigenerazione urbana, e ha avviato una procedura di gara che ha portato a un risparmio del 15% sui costi inizialmente previsti per la bonifica dell'area.
2. Centro sportivo polivalente di Bari: Una società privata specializzata in impiantistica sportiva ha presentato un progetto per la realizzazione e gestione di un nuovo centro sportivo su terreni pubblici inutilizzati, con un investimento di 25 milioni di euro. Il progetto, che include piscine, campi da tennis e palestre, prevede tariffe agevolate per le scuole e le associazioni sportive locali. Il comune ha ottenuto un canone di concessione annuo di 350.000 euro e un'infrastruttura che serve 10.000 utenti mensili.
3. Rete di mobilità elettrica nella provincia di Trento: Un operatore privato del settore energetico ha proposto l'installazione e la gestione di una rete di 150 stazioni di ricarica per veicoli elettrici, con un investimento di 12 milioni di euro. Il progetto, supportato da un piano economico-finanziario dettagliato, ha dimostrato sostenibilità economica con un ritorno dell'investimento previsto in 8 anni. La provincia ha valutato positivamente la proposta, riconoscendo il contributo alla riduzione delle emissioni di CO2 del 20% nel settore dei trasporti.

Iniziativa dell'Ente Concedente

L'iniziativa dell'ente concedente è regolata dal comma 16 dell'art. 193, che stabilisce che l'ente pubblico possa lanciare un'iniziativa per avviare un progetto, invitando i soggetti privati a presentare proposte di finanza di progetto. In questo caso, è l'amministrazione che, valutando le proprie esigenze, promuove la realizzazione di un'opera o servizio pubblico, chiedendo ai privati di finanziare l'iniziativa e di assumerne la gestione.

Esempi di iniziativa dell'ente concedente con dati concreti:

1. Campus scolastico innovativo di Firenze: Il comune di Firenze ha lanciato una proposta di finanza di progetto per la costruzione di un nuovo campus scolastico per 1.200 studenti, con un investimento stimato di 40 milioni di euro. La procedura ha attratto quattro operatori privati che hanno presentato proposte. Il progetto vincitore ha previsto un canone annuo di gestione di 2,5 milioni di euro per 25 anni, con un risparmio del 30% rispetto al costo di realizzazione diretta da parte del comune. La scuola, completata nel 2023, ha ottenuto la certificazione energetica classe A+ e include laboratori tecnologici avanzati.
2. Impianto di depurazione delle acque di Napoli: La Regione Campania ha avviato un'iniziativa per il potenziamento e la modernizzazione di un impianto di depurazione delle acque reflue, con un costo stimato di 65 milioni di euro. La procedura ha attratto un consorzio internazionale che ha proposto un progetto con tecnologie innovative per il trattamento terziario delle acque e il recupero energetico dai fanghi. L'impianto, ora in fase di realizzazione, prevede una riduzione dei costi operativi del 25% rispetto alla gestione precedente e un miglioramento della qualità dell'acqua trattata del 40%.
3. Sistema di trasporto pubblico metropolitano di Bologna: Il comune di Bologna ha lanciato un'iniziativa per la realizzazione e gestione di una linea tranviaria, con un investimento stimato di 280 milioni di euro. La procedura ha attratto due proposte di finanza di progetto. Il progetto vincitore prevede un contributo pubblico del 40% e la gestione del servizio per 30 anni. Il sistema, in fase di realizzazione, servirà 45.000 passeggeri al giorno, con una riduzione stimata del traffico privato del 15% e delle emissioni di CO2 del 18%.

Il processo di valutazione e approvazione

Il processo di valutazione e approvazione delle proposte di finanza di progetto, regolato dall'art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023, come modificato dal D.Lgs. n. 209/2024, è cruciale per garantire la realizzazione di progetti efficienti, sostenibili e conformi agli obiettivi di interesse pubblico.

L'iniziativa proposta viene esaminata per verificarne la fattibilità tecnico-finanziaria e la conformità con le politiche pubbliche. L'art. 193, comma 4, stabilisce che l'ente concedente deve analizzare la compatibilità del progetto con le priorità pubbliche e le normative in vigore, nonché la sua sostenibilità economica.

Aspetti finanziari da valutare:

• tasso di rendimento interno (TIR): i progetti devono generalmente dimostrare un TIR compreso tra il 7% e il 12% per essere considerati economicamente sostenibili;
• Valore Attuale Netto (VAN): un VAN positivo è essenziale per dimostrare che il progetto genererà valore nel lungo periodo;
• rapporto rischio-rendimento: i progetti devono includere un'analisi dettagliata del profilo di rischio e dei rendimenti attesi per gli investitori privati;
• flussi di cassa: l'analisi deve dimostrare che i flussi di cassa generati dal progetto sono sufficienti a coprire il servizio del debito e garantire un adeguato ritorno per gli investitori.

Impatti socio-economici da considerare:

• creazione di posti di lavoro: i progetti devono quantificare il numero di posti di lavoro creati durante la costruzione e la gestione;
• impatto ambientale: valutazione della riduzione delle emissioni di CO2 e altri benefici ambientali;
• accessibilità dei servizi: analisi dell'impatto del progetto sull'accessibilità dei servizi per le comunità locali;
• sviluppo economico locale: stima dell'indotto economico generato e dei benefici per le imprese locali.

Approvazione definitiva e pianificazione

Superata la valutazione preliminare, l'ente pubblico deve procedere all'approvazione definitiva del progetto (progetto di fattibilità, piano economico-finanziario e schema di convenzione), che implica una revisione della pianificazione urbanistica e la conferma della disponibilità delle risorse finanziarie. L'art. 193, comma 6, sottolinea che, una volta approvato, il progetto entra nella fase operativa, che include la procedura di gara pubblica per la selezione del concessionario.

Trasparenza e pubblicità

Il procedimento di finanza di progetto, come stabilito dal comma 7 dell'art. 193, deve garantire la massima trasparenza. Ogni fase del processo, incluse le modifiche al progetto, deve essere pubblicizzata, assicurando che tutte le informazioni siano facilmente accessibili agli stakeholder e che la concorrenza sia tutelata. La trasparenza è un elemento essenziale per la corretta attuazione del progetto e per evitare conflitti di interesse.

L'affidamento su iniziativa privata: requisiti, documentazione e procedura

L'affidamento su iniziativa privata rappresenta una delle modalità principali di affidamento della concessione di lavori o servizi, come previsto dall'art. 193, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023. In questa procedura, è l'operatore privato a presentare una proposta di progetto all'ente concedente, assumendosi il rischio imprenditoriale iniziale.

La proposta privata deve essere presentata in conformità a specifici requisiti tecnici, economici e giuridici. Essa deve contenere:

• progetto di fattibilità tecnica ed economica: deve includere analisi dettagliate sulle caratteristiche tecniche, i costi di realizzazione e i tempi di esecuzione;
• piano economico-finanziario asseverato: documento che dimostra la sostenibilità economica del progetto, con proiezioni finanziarie dettagliate per tutto il periodo di concessione;
• specifiche delle caratteristiche del servizio e della gestione: descrizione dettagliata del servizio offerto, degli standard di qualità e delle modalità di gestione;
• autodichiarazioni relative al possesso dei requisiti: documentazione che attesti la capacità tecnica, economica e giuridica dell'operatore di realizzare il progetto;
• garanzie offerte: includono fideiussioni bancarie e polizze assicurative per tutelare l'ente concedente;
• valutazione d'impatto ambientale: quando necessaria, in conformità con la normativa vigente.

Fase di pubblicazione e competizione

Una volta che l'ente concedente ha valutato positivamente la proposta, l'art. 193, comma 7, stabilisce che questa debba essere pubblicata, in modo che altri operatori economici possano presentare eventuali proposte alternative. La pubblicazione deve avvenire sul sito ufficiale dell'ente e deve specificare il termine entro cui le alternative possono essere presentate. Questo periodo, che non può essere inferiore a 60 giorni, è finalizzato a garantire la trasparenza e la concorrenza nella selezione del progetto.

Procedura di gara e selezione

Nel caso in cui vengano presentate alternative valide, l'ente concedente può decidere di avviare una fase di gara per selezionare la proposta più vantaggiosa, in base a criteri di valutazione predefiniti. Secondo l'art. 193, comma 8, la fase di gara deve essere condotta con il massimo rispetto della trasparenza e della non discriminazione, prevedendo la possibilità di coinvolgere altri operatori economici.

L'affidamento su iniziativa dell'ente concedente: strategia e implementazione

L'affidamento su iniziativa dell'ente concedente, disciplinato dall'art. 193, comma 16, del D.Lgs. n. 36/2023, rappresenta un'opzione in cui è l'amministrazione pubblica a promuovere la realizzazione delle opere, determinando così le priorità e definendo le condizioni di concessione.

Il ruolo del Piano Economico-Finanziario (PEF)

Il Piano Economico-Finanziario (PEF), gioca un ruolo fondamentale nell'affidamento delle concessioni su iniziativa dell'ente concedente. Esso rappresenta il documento attraverso il quale l'operatore privato dimostra la fattibilità economica del progetto e la sostenibilità del modello di finanziamento proposto. Il PEF deve includere:

• previsione dei flussi finanziari: dettaglio dei ricavi e dei costi per tutto il periodo di concessione;
• analisi della sostenibilità del debito: dimostrazione della capacità di rimborsare i finanziamenti ottenuti;
• valutazione della redditività dell'investimento: calcolo del TIR e del VAN del progetto;
• analisi di sensitività: valutazione dell'impatto di variazioni nei parametri chiave (costi, ricavi, tassi di interesse);
• previsione di scenari alternativi: valutazione dell'impatto di scenari ottimistici e pessimistici.

Criticità e prospettive future: sfide e soluzioni

Nonostante gli aspetti positivi della riforma, esistono dei rischi legati alla complessità procedurale e all'implementazione pratica delle nuove norme. È importante identificare queste criticità e proporre soluzioni concrete per superarle.

Principali criticità:

1. complessità procedurale: le amministrazioni locali potrebbero incontrare difficoltà nell'adattarsi ai nuovi procedimenti e nell'assicurare una valutazione corretta delle proposte. Soluzione proposta: Sviluppare linee guida semplificate e organizzare corsi di formazione specifici per il personale delle amministrazioni pubbliche;
2. carenza di competenze tecniche: molte amministrazioni, soprattutto quelle più piccole, potrebbero non disporre delle competenze necessarie per valutare correttamente progetti complessi dal punto di vista tecnico e finanziario. Soluzione proposta: Creare un pool di esperti a livello regionale o nazionale che possano supportare le amministrazioni locali nella valutazione dei progetti. Implementare programmi di formazione continua per funzionari pubblici su temi specifici come l'analisi finanziaria e la valutazione dei rischi;
3. gestione dei rischi finanziari: l'identificazione, l'allocazione e la gestione dei rischi rimangono aspetti critici, soprattutto in progetti di lunga durata dove condizioni economiche e di mercato possono cambiare significativamente. Soluzione proposta: Sviluppare modelli standardizzati di matrice dei rischi, specifici per settore, che aiutino a identificare e allocare correttamente i rischi tra pubblico e privato. Introdurre meccanismi di revisione periodica dei contratti per adattarli a cambiamenti significativi del contesto economico;
4. controllo insufficiente sui progetti: il monitoraggio dell'esecuzione dei progetti e della qualità dei servizi offerti potrebbe essere inadeguato, con conseguente rischio di non raggiungere gli obiettivi prefissati. Soluzione proposta: Implementare sistemi digitali di monitoraggio in tempo reale delle performance dei progetti, con dashboard accessibili sia all'ente concedente che ai cittadini. Prevedere comitati di controllo indipendenti che verifichino periodicamente l'avanzamento e la qualità dei progetti;
5. equilibrio tra interessi pubblici e privati: trovare il giusto bilanciamento tra la necessità di rendere i progetti attraenti per gli investitori privati e la tutela dell'interesse pubblico rimane una sfida. Soluzione proposta: Introdurre meccanismi di profit-sharing che prevedano la condivisione di extra-profitti con l'ente pubblico quando i rendimenti superano soglie predefinite. Definire standard minimi di servizio non negoziabili nei contratti di concessione.

Prospettive future e tendenze internazionali

Il PPP nel Contesto Europeo

L'Italia, con la riforma introdotta dal D.Lgs. n. 209/2024, si allinea alle migliori pratiche europee in materia di PPP. Un'analisi comparativa con altri paesi europei evidenzia:

Tendenze future e innovazioni

Il futuro del PPP in Italia, alla luce della riforma, sarà caratterizzato da:

1. digitalizzazione dei processi: implementazione di piattaforme digitali per la gestione dell'intero ciclo di vita dei progetti di PPP, dalla presentazione delle proposte al monitoraggio dell'esecuzione;
2. integrazione con gli obiettivi di sostenibilità: crescente importanza dei criteri ESG (Environmental, Social, Governance) nella valutazione dei progetti, con incentivi specifici per iniziative che contribuiscono alla transizione ecologica;
3. nuovi modelli di finanziamento: sviluppo di strumenti finanziari innovativi, come i green bond e i social impact bond, per finanziare progetti di PPP con forti ricadute ambientali e sociali;
4. PPP e rigenerazione urbana: utilizzo crescente del PPP per progetti di rigenerazione urbana integrata, che combinano interventi infrastrutturali con iniziative di sviluppo economico e sociale;
5. PPP e innovazione tecnologica: applicazione del modello di partenariato per lo sviluppo di infrastrutture digitali e progetti di smart city, con particolare attenzione alla cybersecurity e alla protezione dei dati.

Opportunità e sfide per il futuro

La riforma del PPP e del Project Financing introdotta dal D.Lgs. n. 209/2024 rappresenta un'importante opportunità per modernizzare il sistema delle concessioni pubbliche in Italia e stimolare gli investimenti in infrastrutture strategiche. I principali punti di forza della riforma includono:

• l'aumento della trasparenza e della competitività nelle procedure di selezione;
• il rafforzamento della sostenibilità economica e finanziaria dei progetti;
• l'ottimizzazione della gestione dei rischi;
• il rilancio delle infrastrutture pubbliche;
• l'incentivazione della partecipazione privata.

Tuttavia, per massimizzare i benefici della riforma, è necessario affrontare in modo proattivo le criticità identificate, investendo nella formazione del personale delle amministrazioni pubbliche, sviluppando strumenti standardizzati per la valutazione dei progetti e implementando sistemi efficaci di monitoraggio e controllo.

Il successo del nuovo quadro normativo dipenderà dalla capacità degli attori coinvolti – amministrazioni pubbliche, operatori privati, istituti finanziari e consulenti – di collaborare efficacemente, condividendo competenze e risorse per realizzare progetti che rispondano realmente ai bisogni delle comunità e contribuiscano allo sviluppo sostenibile del Paese.

In un contesto globale caratterizzato da sfide complesse come il cambiamento climatico, la transizione energetica e la trasformazione digitale, il PPP può rappresentare uno strumento fondamentale per mobilitare risorse e competenze verso la realizzazione di infrastrutture più sostenibili, inclusive e resilienti. La riforma introdotta dal D.Lgs. n. 209/2024 pone le basi per questo percorso, ma il suo successo dipenderà dall'impegno e dalla visione di tutti gli stakeholder coinvolti.