Salva Casa e Modulistica edilizia unificata: ecco il Quaderno ANCI

Stato legittimo: cosa cambia

Molto interessante il capitolo 1 riservato allo “stato legittimo”. Con la modifica del comma 1-bis, art. 9-bis, del TUE, il legislatore ha fornito un nuovo assetto normativo finalizzato alla semplificazione, ma che ha destato più di qualche perplessità tra gli operatori del settore.

In particolare, sono state previste due modalità alternative per attestare la legittimità edilizia di un immobile o di una singola unità immobiliare:

• tramite il titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ha legittimato l’intervento originario;
• tramite l’ultimo titolo che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, a condizione che:
  • sia stato rilasciato o assentito (quindi anche SCIA, DIA, e forse CILA);
  • l’amministrazione abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi in sede di rilascio.

La novità principale, dunque, è l’apertura alla possibilità di dimostrare lo stato legittimo con un solo titolo recente, superando la tradizionale sommatoria documentale di tutti i titoli pregressi. Ma attenzione: la semplificazione si applica solo se i lavori oggetto di quell’ultimo titolo hanno interessato l’intero immobile o unità immobiliare.

Il TAR Lombardia (sentenza n. 227/2025) ha recentemente osservato che la legittimità dei titoli pregressi non può essere solo “implicita”: occorre che sia effettivamente verificata dall’amministrazione. Insomma, non basta richiamarli nel modulo. Il TAR, dunque, ha confermato che la circostanza che un’opera non legittima sia rappresentata nelle pratiche edilizie non può comportarne la regolarizzazione postuma.

Anche l’ANCI evidenzia la distanza tra gli indirizzi forniti dal MIT e le possibili (e probabili) future interpretazioni giurisprudenziali. In attesa di un consolidamento sul piano del diritto vivente, la nuova modulistica unificata – arricchita, su richiesta dell’ANCI, da un riferimento esplicito alle indicazioni operative ministeriali – rappresenta uno strumento gestionale immediatamente utilizzabile. I modelli aggiornati includono infatti una specifica sezione dedicata all’indicazione dei “precedenti edilizi”, utile per facilitare l’istruttoria e il raccordo tra titoli pregressi e stato legittimo.

Cambi di destinazione d’uso

Dopo aver chiarito la differenza tra “con” e “senza opere”, ANCI entra nel dettaglio della nuova disciplina riservata al cambio di destinazione d’uso, confermando il principio dell’indifferenza funzionale tra destinazioni d’uso omogenee. Questo significa che il mutamento tra destinazioni simili (es. da residenziale a turistico-ricettivo e viceversa) è sempre consentito, purché nel rispetto delle normative di settore e delle eventuali condizioni stabilite dagli strumenti urbanistici comunali.

Per quanto riguarda i cambi s’uso all’interno della stessa categoria funzionale (cambio orizzontale), questi sono sempre consentiti, anche con opere edilizie, purché nel rispetto delle condizioni comunali e della normativa settoriale.

Tra categorie funzionali diverse (cambio verticale), invece, il cambio è anch’esso sempre possibile, ma solo per singole unità immobiliari ubicate in zone A, B e C (escluse le zone rurali) e nel rispetto di specifiche condizioni.

Nei cambi orizzontali, non sono dovuti né oneri di urbanizzazione primaria né secondaria: si presume una equivalenza del carico urbanistico. Nei cambi verticali, è escluso il reperimento di nuove aree e la dotazione minima di parcheggi. Restano invece dovuti gli oneri di urbanizzazione secondaria, salvo diversa previsione regionale.

Per quanto concerne il titolo abilitativo (grande innovazione del Salva Casa), questo è sempre richiesto ma varia a seconda della tipologia di intervento. In particolare:

• per i cambi “senza opere” o con opere rientranti nell’edilizia libera: si presenta la SCIA;
• per i cambi con opere al di fuori dell’edilizia libera, è necessario presentare titolo abilitativo commisurato ai lavori da eseguire con la sola deroga per le opere soggette a CILA per le quali va presentata comunque la SCIA-

Le Regioni dovranno adeguare la propria normativa al nuovo impianto statale, che però trova applicazione diretta. Ciò non esclude la possibilità per le Regioni di introdurre ulteriori semplificazioni.

ANCI riassume le modifiche sul cambio d’uso attraverso tre utili tabelle.

Tolleranze costruttive e difformità

All’interno del capitolo “Procedure finalizzate a sanare o regolarizzare situazioni di difformità edilizia”, ANCI suddivide:

• le tolleranze costruttive
• i casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo – regolarizzazione variante ante 1977
• le sanatorie

Tolleranze costruttive

Il Salva Casa ha inciso profondamente sull’art. 34-bis del TUE, introducendo nuove tolleranze costruttive ed esecutive, distinguendo tra interventi eseguiti entro il 24 maggio 2024 e quelli successivi.

Per gli interventi ultimati entro il 24 maggio 2024, le tolleranze costruttive sono progressive in base alla superficie utile dell’unità immobiliare. Più piccola è l’unità, maggiore è la percentuale di tolleranza ammessa, fino a un massimo del 6%:

Valgono anche per le misure minime in materia di distanze e requisiti igienico-sanitari, purché non vi siano vincoli paesaggistici o culturali.

Il nuovo comma 2-bis dell’art. 34-bis prevede che, per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, si considerano “tolleranze esecutive”:

• irregolarità geometriche e finiture lievemente difformi;
• mancata realizzazione di elementi non strutturali;
• errori progettuali corretti in corso d’opera;
• difforme ubicazione di aperture interne;
• opere rientranti nella manutenzione ordinaria.

Condizione essenziale: non devono violare la disciplina urbanistica né pregiudicare l’agibilità dell’immobile.

Per gli immobili in zona sismica (non a bassa sismicità), serve attestazione tecnica che confermi la conformità alle Norme Tecniche per le Costruzioni. La documentazione va inviata allo sportello unico per l’acquisizione dell’autorizzazione postuma o per i controlli regionali.

È il privato a dover dimostrare che l’intervento sia stato realizzato entro il 24 maggio 2024, usando:

• la comunicazione di fine lavori, oppure
• documentazione conforme all’art. 9-bis, comma 1-bis, del DPR 380/2001​Quaderno-56_salva_casa-1.

Le tolleranze costruttive possono non richiedere autorizzazione paesaggistica se rientrano nelle ipotesi dell’Allegato A del DPR 31/2017. Ma non si applicano in presenza di vincoli ex D.lgs. 42/2004. In questi casi resta il regime ordinario.

Casi particolari

L’art. 34-ter del TUE, introdotto dal Salva Casa, disciplina una procedura che proverà a risolvere una problematica conosciuta ma trascurata: le varianti in corso d’opera realizzate prima dell’entrata in vigore della legge Bucalossi (L. 10/1977), che hanno dato luogo a parziali difformità rispetto al titolo originario.

Per accedere a questa nuova procedura:

• il titolo edilizio deve essere antecedente al 28 gennaio 1977;
• la difformità non deve rientrare nelle tolleranze costruttive già disciplinate dall’art. 34-bis.

L’intervento deve configurarsi come variante parziale, ossia modifiche non essenziali e non incidenti sulle strutture portanti.

Relativamente al concetto di “parziale difformità” (i cui contorni sono parecchio sfumati), ANCI ricorda la sentenza del Consiglio di Stato n. 8072/2024 (ma ne potremmo citare parecchie) che definisce tale difformità come una variazione di dettaglio su elementi non strutturali, che non stravolge il progetto approvato. Deve trattarsi, in sostanza, di una difformità qualitativa o quantitativa che non altera la funzione o la struttura dell’opera.

Per regolarizzare questa tipologia di intervento, è necessario:

• presentare una SCIA:
• pagare un’oblazione, calcolata ai sensi dell’art. 36-bis, comma 5, lett. b), in misura pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile, con un minimo di € 1.032 e un massimo di € 10.328.

In questi casi, diversamente dagli artt. 36 e 36-bis del TUE, per regolarizzare l’intervento non serve la doppia conformità, né sincrona né asincrona.

L’epoca della variante si prova con la documentazione prevista dall’art. 9-bis, comma 1-bis (es. visure catastali, documenti d’archivio, fotografie). In mancanza, può bastare una dichiarazione tecnica asseverata, resa sotto responsabilità professionale.

Se l’intervento ricade in ambito vincolato (paesaggistico o sismico), serve il parere dell’autorità preposta, come nei normali accertamenti di conformità.

Sanatorie

Molto interessante è il paragrafo relativo alle procedure di sanatoria per le quali ANCI suddivide le difformità sulla base della loro gravità:

• parziali difformità (articoli 34 e 37 del TUE), trattasi di difformità comprese tra: o i limiti delle tolleranze costruttive (articolo 34-bis); e o i limiti delle variazioni essenziali (che sono definiti dalla legislazione regionale)
• variazioni essenziali (articolo 32 del TUE), trattasi di intervento completamente diverso - per caratteristiche costruttive o destinazione d'uso - rispetto a quanto oggetto di permesso e se vi sono variazioni essenziali (i cui criteri sono individuati all'articolo 32 del TUE e declinati dalla legislazione regionale);
• assenza di titolo (articoli 31 e 33 del TUE), titolo inesistente (mai chiesto o mai rilasciato) o un titolo esistente, ma privo di efficacia, sia in origine, sia a seguito di revoca del comune o provvedimento del giudice amministrativo;
• totale difformità (articoli 31 e 33 del TUE), la realizzazione di manufatti completamente diversi per caratteristiche tipologiche, planivolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso, e per l'esecuzione di volumi oltre i limiti indicati nel progetto e autonomamente utilizzabili.

A questo punto ANCI riepiloga il contenuto delle diverse tipologie di sanatoria previste agli articoli 36 e 36-bis del TUE, ai sensi del Salva Casa.

Edilizia libera, certificato di agibilità e recupero dei sottotetti

Il capitolo 4 rubricato “Edilizia libera, certificato di agibilità e recupero dei sottotetti” si muove su tre binari chiari: semplificazione formale per le opere minori, ammissibilità dell’agibilità anche in presenza di standard ridotti (ma ben regolati), e possibilità di recupero dei sottotetti solo in presenza di leggi regionali.

Edilizia libera

Relativamente alle VePA, ANCI ricorda le caratteristiche che devono possedere per rientrare tra gli interventi di edilizia libera. In particolare devono:

• essere amovibili e totalmente trasparenti;
• assolvere funzioni temporanee di protezione dagli agenti atmosferici, di miglioramento delle prestazioni acustiche ed energetiche, di riduzione delle dispersioni termiche, di parziale impermeabilizzazione dalle acque meteoriche;
• non dare vita a spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici che possano generare nuova volumetria;
• non comportare il mutamento della destinazione d'uso dell'immobile anche da superficie accessoria a superficie utile;
• favorire una naturale micro-aerazione dei vani interni domestici;
• avere caratteristiche tecnico-costruttive e profilo estetico tali da ridurre al minimo l'impatto visivo e l'ingombro apparente e da non modificare le preesistenti linee architettoniche.

Per quanto concerne l’installazione di tende, tende da sole, tende da esterno, tende a pergola, anche bioclimatiche, con telo retrattile, anche impermeabile, ovvero con elementi di protezione solare mobili o regolabili, anche queste rientrano nel regime dell’edilizia libera a condizione che:

• siano addossate o annesse agli immobili o alle unità immobiliari anche con strutture fisse, necessarie al sostegno e all’estensione dell’opera;
• non determinano la creazione di uno spazio stabilmente chiuso con conseguente variazione di volumi e superfici;
• abbiano caratteristiche tecnico-costruttive e profilo estetico tali da ridurre al minimo l’impatto visivo e l’ingombro apparente;
• siano in armonia con le preesistenti linee architettoniche.

ANCI precisa che, come per gli interventi ammessi al regime di edilizia libera, anche per le VEPA e le opere di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, è necessario rispettare in ogni caso:

• le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali,
• le normative di settore tra cui, in particolare, le norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico;
• le previsioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42).

Recupero dei sottotetti

Con il comma 1-quater, inserito all’art. 2-bis, del TUE, il legislatore ha consentito il recupero dei sottotetti, nei limiti e secondo le procedure previste dalle leggi regionali, con deroghe al rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini – fermo restando anche condizioni più favorevoli previste dalle leggi regionali - alle seguenti condizioni:

• che siano rispettati i limiti di distanza vigenti all’epoca della realizzazione dell’edificio;
• che non siano apportate modifiche, nella forma e nella superficie, all’area del sottotetto come delimitata dalle pareti perimetrali;
• che sia rispettata l’altezza massima dell’edificio assentita dal titolo che ha previsto la costruzione del medesimo.

Certificato di agibilità

Con le integrazioni dell’art. 24 del TUE, in attesa del decreto ministeriale che definirà i requisiti igienico-sanitari in chiave prestazionale (art. 20, comma 1-bis del DPR 380/2001), il legislatore ha introdotto una disciplina transitoria più flessibile.

Sono ammessi, in via eccezionale, i seguenti limiti:

• altezza interna minima dei locali abitabili: da 2,70 m a 2,40 m.
• alloggi monostanza:
  • per una persona: superficie minima da 28 mq fino a 20 mq;
  • per due persone: superficie minima da 38 mq fino a 28 mq, sempre comprensivi dei servizi.

Affinché il tecnico progettista possa asseverare l’agibilità, devono essere rispettati:

• il requisito di adattabilità dell’alloggio, secondo le prescrizioni del DM LL.PP. 236/1989 (superamento delle barriere architettoniche);
• almeno una delle seguenti condizioni:
  • l’alloggio è in un edificio oggetto di recupero edilizio e di miglioramento igienico-sanitario;
  • è presentato un progetto di ristrutturazione che garantisca adeguate condizioni igienico-sanitarie, mediante:
    • incremento della superficie dell’alloggio e dei vani abitabili;
    • ventilazione naturale efficace, ottenuta con finestre idonee, riscontri d’aria trasversali e dispositivi di ventilazione naturale ausiliari.

Adeguamento modulistica edilizia

Pur apprezzando lo sforzo dell’ANCI nel tentativo di fare chiarezza sulle modifiche introdotte al Testo Unico dell’Edilizia, ci saremmo aspettati un contributo più concreto sul piano operativo, in particolare con riferimento alle procedure che le Regioni dovranno adottare per l’aggiornamento della modulistica edilizia.

Come noto, l’Accordo in Conferenza Unificata (a cui era presente anche ANCI) ha fissato una timeline ben precisa:

• 9 maggio 2025: termine entro il quale le Regioni dovranno aggiornare e uniformare la propria modulistica;
• 23 maggio 2025: scadenza per i Comuni, che dovranno pubblicare sui rispettivi siti istituzionali i moduli aggiornati.

È evidente che le Regioni saranno chiamate ad adottare provvedimenti legislativi che modifichino la modulistica attualmente in uso, con particolare attenzione alla sostituzione o integrazione dei quadri presenti nei quattro modelli aggiornati in sede di Conferenza Unificata.

In questo contesto, sarebbe stato auspicabile che l’ANCI avesse affiancato all’analisi — peraltro già ampiamente dibattuta — dei contenuti del “Salva Casa”, indicazioni pratiche a beneficio degli enti territoriali, per guidarli concretamente nella fase di recepimento e applicazione delle nuove disposizioni.