Sanatoria edilizia e titoli consolidati: il TAR richiama lo stato legittimo

Stato legittimo dell’immobile e sanatoria edilizia: il TAR chiarisce quando le difformità non sono sanzionabili

di Gianluca Oreto - 04/04/2025

Qual è il potere dell’Amministrazione di contestare difformità edilizie quando l’intervento è stato realizzato sulla base di un permesso di costruire mai annullato e/o revocato in autotutela? In questo contesto, che ruolo svolge la verificazione tecnica nei procedimenti di sanatoria edilizia? E come va trattata una difformità contestata in presenza di titoli edilizi consolidati?

Sanatoria edilizia e titoli consolidati: nuovo intervento del TAR

Ha risposto a queste domande il TAR Campania con l’interessante sentenza n. 581 del 27 marzo 2025 che interviene su un caso in cui si intrecciano tre questioni fondamentali:

  • la validità del titolo edilizio nel tempo;
  • il concetto di stato legittimo dell’immobile;
  • la possibilità di sanare opere realizzate in parziale difformità.

Tutto nasce da un intervento di demolizione e ricostruzione con ampliamento volumetrico autorizzato dal Comune, ai sensi della Legge sul Piano Casa. Dopo l’avvio dei lavori e la presentazione di una SCIA in variante, il Comune dispone un accertamento sul cantiere, rilevando una serie di difformità: incremento volumetrico, violazione delle distanze, modifica della struttura e ampliamento di un vano wc.

Da qui l’ordinanza di demolizione che, però, si riferisce non al titolo edilizio ottenuto per l’intervento di demolizione e ricostruzione ma a presunte difformità riferibili ai pregressi originari titoli edilizi mai annullati e/o revocati in autotutela dal Comune. Gli attuali ricorrenti, quindi, presentano:

  • istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia o TUE) per sanare, sotto il profilo formale, gli abusi contestati, trattandosi di opere conformi a quelle assentite;
  • istanza di applicazione della sanzione alternativa alla demolizione ai sensi dell’art. 34 del TUE.

Le istanze, però, venivano rigettate. La motivazione? Alcune opere non sarebbero conformi alle NTA e, in particolare, il sottotetto non rispetterebbe i parametri edilizi comunali (nonostante l’originario titolo edilizio si fosse consolidato da anni).

Focus sul titolo edilizio consolidato

Il TAR dispone, quindi, una verificazione tecnica che si rivelerà decisiva per la sorte del procedimento.

Il verificatore incaricato ha ricostruito in maniera dettagliata lo sviluppo autorizzativo dell’intervento, evidenziando un punto chiave: il permesso di costruire originario non è mai stato annullato né revocato, né in via espressa né implicita. Trattandosi di un titolo consolidato, le opere da esso assentite costituiscono lo stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del Testo Unico Edilizia.

In questo contesto, le difformità rilevate in sede di sopralluogo non possono essere genericamente qualificate come “abusi edilizi” se riferibili a un titolo efficace e mai ritirato. La fiscalizzazione prevista dall’art. 34, comma 2, può operare solo per le parti effettivamente eccedenti e non già per porzioni dell’intervento che trovano copertura nel titolo.

Tre i punti essenziali emersi:

  • il locale al piano terra, erroneamente considerato volume eccedente, era stato già assentito e non è sanzionabile;
  • le modifiche al sottotetto (terrazzino e abbaini) risultano effettivamente non conformi, ma non sono mai state realizzate, come dichiarato dai ricorrenti;
  • le modifiche ai prospetti e alla scala interna, pur difformi, sono sanabili perché compatibili con lo stato legittimo dell’immobile risultante dal permesso di costruire.

Il principio affermato dal TAR

Nel condividere le conclusioni del verificatore, il TAR chiarisce un principio tanto semplice quanto spesso disatteso nella prassi amministrativa: l’Amministrazione non può contestare la legittimità di opere eseguite in conformità a un permesso di costruire senza aver prima annullato o revocato tale titolo in autotutela.

La funzione dell’istruttoria e, in particolare, della verificazione tecnica, non è quella di “correggere” le scelte autorizzative pregresse, ma di verificare la corrispondenza tra l’opera e i titoli in essere. In assenza di un procedimento di autotutela legittimamente avviato e concluso, il titolo edilizio conserva la sua piena efficacia.

La sentenza del TAR Campania si inserisce nel solco di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, che richiama le amministrazioni a una maggiore coerenza nei procedimenti sanzionatori e a una corretta ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile.

Per i tecnici e i professionisti del settore, si tratta di un caso emblematico che sottolinea:

  • l’importanza di verificare l’efficacia e la vigenza dei titoli edilizi;
  • la necessità di distinguere le vere difformità da quelle solo apparentemente tali;
  • il valore dello strumento della verificazione tecnica, soprattutto nei casi complessi e stratificati.

Quadro normativo e principi chiave

I principali riferimenti normativi da tenere a mente sono i seguenti:

  • d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia):
    • art. 9-bis, comma 1-bis – Stato legittimo;
    • art. 34, comma 2 d.P.R. 380/2001 – Sanzione alternativa alla demolizione
    • art. 36 – Accertamento di conformità
  • Legge n. 241/1990 (Norme in materia di procedimento amministrativo):
    • art. 21-nonies – Annullamento d’ufficio dei provvedimenti

I principi chiave desumibili dalla sentenza sono:

  • un permesso di costruire non annullato in autotutela è tuttora valido e costituisce il parametro per valutare la legittimità dell’opera;
  • le difformità devono essere valutate alla luce dei titoli edilizi effettivamente rilasciati;
  • il diniego di sanatoria fondato su presunte illegittimità interne al titolo è illegittimo in assenza di un previo procedimento di annullamento;
  • le opere effettivamente difformi ma non ancora realizzate non possono fondare un diniego.
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