Tracciabilità flussi finanziari negli appalti: ANAC bacchetta SA e operatori

Il sistema SIOPE

In particolare, nei rapporti diretti tra le Amministrazioni pubbliche e le imprese appaltatrici, la tracciabilità dei pagamenti risulta rafforzata dall’introduzione del SIOPE, un sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti delle amministrazioni pubbliche che raccoglie le informazioni su incassi e pagamenti delle amministrazioni pubbliche, codificati secondo regole comuni, utilizzando la rete telematica esistente tra il sistema bancario e la Banca d'Italia. Il sistema si è evoluto con la nascita del SIOPE+.

Inoltre, per gli appalti finanziati con risorse PNRR l’art. 9 del d.l. 77/2021, convertito con legge 108/2021, prevede che le amministrazioni assicurano la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di una apposita codificazione contabile per l'utilizzo delle risorse del PNRR secondo le indicazioni fornite dal Ministero dell'economia e delle finanze, conservando tutti gli atti e la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati da rendere disponibili per le attività di controllo e di audit.

Le criticità emerse

Dall’attività di vigilanza condotta dall’Autorità è emerso che, in relazione a molteplici fattispecie analizzate, le disposizioni non hanno avuto concreta attuazione, in relazione alla tracciabilità dei rapporti e dei movimenti finanziari intercorsi tra le imprese della filiera e i loro subcontraenti.

Gli adempimenti a carico delle stazioni appaltanti

Nei riguardi delle Stazioni appaltanti è previsto l’obbligo di:

• inserire nei contratti sottoscritti con gli appaltatori relativi a lavori, servizi e forniture, a pena di nullità assoluta, una clausola con la quale essi assumono gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari (art. 3, comma 8);
• verificare che nei contratti sottoscritti con i subappaltatori e i subcontraenti della filiera delle imprese sia inserita, a pena di nullità assoluta, un'apposita clausola con la quale ciascuno di essi assume gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari (art. 3 comma 9);
• effettuare i pagamenti sui conti correnti dedicati e utilizzare, per ogni transazione, il codice identificativo di gara (CIG) e, ove obbligatorio, il codice unico di progetto (CUP) (art. 3, comma 5).

Gli adempimenti a carico di appaltatori e subcontraenti

Le imprese appaltatrici e subcontraenti sono tenute a:

• inserire all’interno del subappalto/subcontratto, a pena di nullità assoluta, le clausole che regolano la tracciabilità (art. 3 comma 9);
• comunicare alla stazione appaltante i contratti stessi, anche per estratto (art. 3 comma 93);
• comunicare alla stazione appaltante o all'amministrazione concedente gli estremi identificativi dei conti correnti dedicati entro sette giorni dalla loro accensione o, nel caso di conti correnti già esistenti, dalla loro prima utilizzazione in operazioni finanziarie relative ad una commessa pubblica e a comunicare ogni modifica relativa ai dati trasmessi (art. 3, comma 7);
• comunicare, nello stesso termine, le generalità e il codice fiscale delle persone delegate ad operare sui conti correnti, comunicando altresì ogni modifica relativa ai dati trasmessi (art. 3 comma 7);
• utilizzare uno o più conti correnti bancari o postali dedicati (anche non in via esclusiva) alle commesse pubbliche per tutti i movimenti finanziari relativi a lavori, servizi e forniture pubblici (art. 3, comma 1);
• effettuare i movimenti finanziari esclusivamente tramite bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni, salvo alcune eccezioni (art. 3, comma 1);
• riportare negli strumenti di pagamento il codice identificativo di gara (CIG) e, ove obbligatorio, il codice unico di progetto (CUP) (art. 3, comma 5);
• utilizzare il conto corrente dedicato anche per i pagamenti destinati a dipendenti, consulenti e fornitori di beni e servizi rientranti tra le spese generali nonché quelli destinati alla provvista di immobilizzazioni tecniche, garantendo la piena tracciabilità delle operazioni (art. 3, comma 2);
• comunicare immediatamente alla stazione appaltante e alla prefettura-ufficio territoriale del Governo della provincia ove ha sede la stazione appaltante o l'amministrazione concedente, l'inadempimento della propria controparte agli obblighi di tracciabilità finanziaria (art. 3 comma 8).

Strumenti di controllo: le best practices per le SA

Inoltre per la verifica dell’obbligo della presenza delle clausole di tracciabilità nei contratti sottoscritti con i subappaltatori e i subcontraenti della filiera delle imprese, i soggetti tenuti al rispetto delle regole di tracciabilità comunicano alle stazioni appaltanti i contratti per estratto mediante l’invio della singola clausola di tracciabilità e idonea evidenza dell’avvenuta sottoscrizione.

L’onere di comunicazione può essere assolto anche tramite l’invio di dichiarazioni sostitutive sottoscritte, con le quali le parti danno atto dell’avvenuta assunzione degli obblighi di tracciabilità, restando fermo che le stazioni appaltanti e i soggetti della filiera devono comunque effettuare idonei controlli a campione sulle dichiarazioni rese.

In generale, si raccomanda alle Stazioni appaltanti di adottare un adeguato sistema di controllo e monitoraggio periodico sulla tracciabilità dei pagamenti ed incassi, minimizzando i rischi di violazione della normativa in esame.

ANAC ha indicato quindi alcune possibili “best practices” che le SA possono utilizzare al riguardo:

• inserire specifiche clausole contrattuali, che obblighino, ad esempio, l’appaltatore a fornire alla stessa le fatture e copia dei bonifici effettuati nei confronti dei subappaltatori dal conto dedicato, riportanti il CIG e, se presente, il CUP relativi all'appalto;
• ricorrere, per la verifica della tracciabilità dei pagamenti intercorsi all’interno di tutta la filiera delle imprese, all’acquisizione delle dichiarazioni sostitutive, rilasciate, secondo le formalità di legge, da parte dei soggetti della filiera attestanti la regolarità dei pagamenti in merito alla tracciabilità;
• riservarsi di effettuare controlli a campione sui flussi finanziari dell’appalto, con la possibilità di richiedere all’appaltatore la documentazione dei pagamenti afferenti ai vari subcontraenti.

Nel contratto dovranno pertanto richiamarsi gli obblighi sulla tracciabilità e le modalità che si intenderanno adottare per effettuare i controlli sulla tracciabilità dei pagamenti e degli incassi nell’ambito della filiera delle imprese.

Si tratta comunque di controlli che, evidenza ANAC, sono complementari a quelli che devono essere svolti dal R.U.P., dal D.L. e dal Coordinatore per la Sicurezza, ciascuno per quanto di competenza, sui subappaltatori e su tutti i soggetti che operano nei cantieri, verificando la regolarità delle prestazioni svolte e il rispetto dei ruoli assunti ed autorizzati ai sensi di legge.

Sanzioni per omissioni

Infine, ANAC ricorda che:

• il mancato rispetto della normativa di riferimento è soggetto all’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dall’art. 6 della legge n. 136/2010
• il mancato utilizzo del bonifico bancario o postale ovvero degli altri strumenti idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni costituisce causa di risoluzione del contratto;
• il mancato svolgimento dei controlli da parte delle stazioni appaltanti sul rispetto della normativa sulla tracciabilità rileva ai fini della verifica della corretta esecuzione del contratto.