Clausole territoriali negli appalti: ANAC chiarisce quando sono legittime
La nuova delibera dell'Autorità sui criteri premiali basati sulla prossimità territoriale e la loro compatibilità con i principi di concorrenza
È possibile valorizzare il radicamento territoriale degli operatori economici senza violare il principio di concorrenza? Quando una clausola territoriale può rappresentare un criterio premiale e quando diventa un requisito di partecipazione illegittimo?
Si tratta di un tema particolarmente rilevante per le stazioni appaltanti che vogliono garantire efficienza locale ma devono operare entro i limiti normativi.
Clausole territoriali: criterio premiale o requisito di partecipazione?
A chiarire ogni dubbio ci ha pensato ANAC con la delibera del 2 aprile 2025, n. 130 spiegando in quali casi l’utilizzo di questa tipologia di clausola è ammissibile oppure no, soprattutto in un contesto particolarmente rilevante per le stazioni appaltanti che intendano valorizzare la prossimità territoriale come fattore di efficienza organizzativa, senza però incorrere in violazioni dei principi di concorrenza.
Il caso: punteggio tecnico per imprese radicate sul territorio
L’occasione è stato il parere di precontenzioso richiesto da un OE, che ha presentato un’istanza all’ANAC in merito a una gara indetta da una stazione appaltante per l’affidamento di un servizio. La lex specialis prevedeva due criteri premiali (5 punti ciascuno, su un totale di 85 per l’offerta tecnica) relativi a:
- conoscenza del territorio;
- prossimità della sede operativa al luogo di esecuzione del contratto.
Entrambe le condizioni erano subordinate alla presenza, alla data di pubblicazione del bando, di una sede operativa attiva registrata al REA, localizzata nell’ambito territoriale di riferimento. Secondo l’operatore istante, tali clausole costituivano un ostacolo alla partecipazione e violavano il principio di apertura alla concorrenza.
Il parere dell'ANAC
Nel valutare la questione, ANAC ha ritenuto legittima la scelta della stazione appaltante, in quanto:
- le clausole territoriali non sono state utilizzate come requisito di partecipazione, bensì come criteri premiali;
- il punteggio attribuito (5+5 su 85) è risultato proporzionato e non tale da compromettere l’equilibrio competitivo della gara;
- la valorizzazione della prossimità è coerente con il principio del risultato (art. 1 del d.Lgs. n. 36/2023), a condizione che sia finalizzata a migliorare l’efficienza dell’esecuzione contrattuale.
L’Autorità ha ribadito che la discrezionalità tecnica della stazione appaltante nella scelta dei criteri può essere sindacata solo in presenza di evidenti irrazionalità o sproporzioni, che in questo caso non sussistevano. L’impresa istante, peraltro, non ha prodotto elementi concreti che dimostrassero il carattere escludente delle clausole.
Criteri premiali: il Codice dei Contratti sul principio di prossimità
L’art. 108, comma 7 del D.Lgs. n. 36/2023 consente l’inserimento di criteri premiali che favoriscano, nei limiti del principio di concorrenza:
- la partecipazione delle PMI;
- l’affidamento a operatori con sede operativa nel territorio, se la prossimità è funzionale alla qualità dell’esecuzione.
La norma, introdotta dal nuovo Codice dei Contratti, consente dunque di valorizzare elementi territoriali solo all’interno dell’offerta tecnica, escludendone l’uso come condizione di accesso.
La giurisprudenza consolidata e i precedenti pareri dell’ANAC confermano che ogni clausola potenzialmente restrittiva deve essere proporzionata, motivata e coerente con le finalità del contratto pubblico.
Secondo quanto previsto dalla norma, “Ai fini della tutela della libera concorrenza e della promozione del pluralismo degli operatori, le procedure relative agli affidamenti possono prevedere […] criteri premiali atti a favorire la partecipazione delle PMI nella valutazione dell’offerta e a promuovere, per le prestazioni dipendenti dal principio di prossimità, l’affidamento ad operatori con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento”.
In linea con queste disposizioni, l’ANAC ha chiarito che le clausole territoriali sono ammesse solo se non vincolano l’accesso alla gara, ma premiano chi dimostra un radicamento locale coerente con l’efficienza del servizio richiesto.
In particolare, “il principio concorrenziale sembra prevalere rispetto al principio di prossimità ambientale (di cui le clausole territoriali sono un portato). Sicché, ove nell’ambito dell’evidenza pubblica sia necessario integrare i due principi, la clausola territoriale appare declinabile quale criterio premiale da valorizzare nell’ambito dell’offerta tecnica e non quale requisito di partecipazione”.
La posizione dell’ANAC: legittimità condizionata alla coerenza e proporzionalità
Nel merito, l’Autorità ha ritenuto che:
- i criteri contestati non rappresentano un requisito di partecipazione, ma un elemento valutativo dell’offerta tecnica, pienamente conforme alla disciplina vigente;
- la quantità di punteggio assegnata (5+5 punti) è proporzionata e non tale da condizionare irragionevolmente l’esito della gara;
- il principio di prossimità può essere legittimamente valorizzato come strumento per ottimizzare la gestione dei servizi, in base al principio del risultato di cui all’art. 1 del nuovo Codice.
“La scelta dei criteri di valutazione dell’offerta è espressione della discrezionalità tecnica della stazione appaltante - afferma l’ANAC - e può essere sindacata solo in caso di palese illogicità, incongruità o irrazionalità, che nel caso in esame non sussistono”.
Inoltre, l’impresa ricorrente non ha fornito prove concrete dell’illegittimità delle clausole, limitandosi a mere allegazioni.
In sintesi: prossimità territoriale: premialità sì, esclusività no
Con la delibera si ribadisce quindi un principio chiave per le stazioni appaltanti: la prossimità territoriale può essere premiata, ma non può mai trasformarsi in una barriera d’accesso.
Sul punto, ANAC conclude che:
- le clausole territoriali non possono costituire un requisito di partecipazione alla gara;
- possono essere utilizzate come criteri premiali, purché coerenti con l’oggetto del servizio;
- il punteggio attribuito deve essere proporzionato e non determinare un vantaggio competitivo ingiustificato;
- è necessario motivare nella documentazione di gara l’effettiva incidenza della prossimità sull’efficienza del servizio.
Le stazioni appaltanti possono legittimamente valorizzare il radicamento territoriale degli operatori economici, a condizione che ciò non si traduca in una restrizione ingiustificata dell’accesso al mercato. È essenziale che i RUP e i tecnici istruttori motivino con chiarezza la scelta dei criteri premiali e che documentino come la prossimità incida sul raggiungimento del risultato contrattuale, in ottemperanza all’art. 1 del Codice. Trasparenza, proporzionalità e coerenza rimangono i punti di riferimento per un affidamento legittimo e funzionale.
Documenti Allegati
Delibera