Accesso civico generalizzato: il TAR sui limiti all’ostensione degli atti di gara

È possibile presentare istanza di accesso civico generalizzato agli atti di gara e se sì, come e per quali documenti? Ecco i chiarimenti della giustizia amministrativa

di Redazione tecnica - 12/04/2025

Quando un’istanza di accesso civico generalizzato è troppo generica per essere accolta? È legittimo il diniego fondato sull’assenza di un interesse diretto? E può un’amministrazione limitare l’ostensione richiamandosi all’opposizione dell’aggiudicatario, senza fornire alcuna motivazione puntuale?

A rispondere a queste domande è il TAR Sicilia, con la sentenza del 20 marzo 2025, n. 627, che interviene su una questione sempre più centrale nel governo delle procedure pubbliche: la trasparenza negli affidamenti e i limiti dell’accesso civico generalizzato ex art. 5, comma 2, del d.Lgs. n. 33/2013.

Ostensione atti di gara: i limiti all'accesso civico generalizzato

Il caso oggetto della pronuncia riguarda il ricorso presentato da un OE, che aveva ricevuto un invito a presentare offerta da parte di una SA nell’ambito di una procedura negoziata per l’affidamento del servizio di mensa scolastica.

A seguito dell’invito, l’impresa aveva inoltrato una richiesta di chiarimenti tecnici in merito alle modalità operative del servizio. Tuttavia, la stazione appaltante non ha fornito alcun riscontro a tali domande.

Una volta appreso dell’avvenuta aggiudicazione dell’appalto in favore di un’altra impresa, l’operatore economico ha deciso di formulare un’istanza di accesso civico generalizzato finalizzata ad acquisire la documentazione relativa all’affidamento, dichiarando espressamente l’intento di tutelare i propri interessi legittimi.

La SA ha rigettato l’istanza, richiamando due motivazioni:

  • l’asserita assenza di un interesse diretto, concreto e attuale in capo al richiedente, come richiesto per l’accesso documentale ex L. 241/1990;
  • il diniego espresso dalla ditta controinteressata (l’aggiudicataria), in relazione alla tutela del proprio know-how di impresa

La società ricorrente ha impugnato il diniego, specificando che:

  • l’istanza era espressamente qualificata come accesso civico generalizzato, pertanto non subordinata alla titolarità di un interesse qualificato, né all’obbligo di motivazione;
  • l’amministrazione avrebbe dunque erroneamente applicato i criteri dell’accesso documentale ordinario, in violazione del quadro normativo vigente;
  • anche se si fosse trattato di accesso ai sensi degli artt. 22 e ss. della L. n. 241/1990, la propria posizione sarebbe comunque legittimata, essendo stata invitata a partecipare alla procedura e avendo manifestato interesse tramite richiesta di chiarimenti, dunque titolare di una situazione giuridicamente differenziata;
  • l’amministrazione ha accolto acriticamente l’opposizione dell’aggiudicataria, senza alcuna motivazione autonoma o dimostrazione concreta del rischio per gli interessi economici e commerciali della stessa.

Accesso civico: no al requisito dell’interesse, sì al limite della genericità

Nel merito, il Tribunale ha fornito importanti chiarimenti di sistema sull’applicazione dell’art. 5 del d.Lgs. n. 33/2013 che disciplina:

  • l’accesso a documenti, informazioni e dati soggetti ad obbligatoria pubblicazione (art. 5, co.1);
  • l’accesso a dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione (cd. “accesso generalizzato", art. 5, co. 2).

Sul punto è stato ribadito che l’accesso civico generalizzato non è condizionato, né dalla motivazione dell’istanza né dalla titolarità di uno specifico interesse in capo al richiedente. Tale principio trova fondamento nel comma 3 dell’art. 5, che sancisce la natura “aperta” dell’accesso generalizzato, quale strumento di trasparenza e controllo diffuso.

Tuttavia, la richiesta deve essere sufficientemente dettagliata, e ciò in quanto la medesima disposizione impone che l’istanza identifichi i documenti, le informazioni o i dati richiesti.

Non sono quindi ammissibili le richieste esplorative, tese semplicemente a scoprire quali atti possieda l’amministrazione, senza riferimento a documenti determinati.

La sentenza del TAR: accesso riconosciuto solo per SCIA e contratto

Sulla base di tali principi, il TAR ha accolto solo parzialmente il ricorso, ritenendo fondato il diritto di accesso unicamente con riferimento ai seguenti documenti:

  • la SCIA sanitaria presentata dalla ditta aggiudicataria, in quanto si tratta di un atto che attesta il rispetto di requisiti igienico-sanitari e non contiene informazioni sensibili o industrialmente protette;
  • il contratto di affidamento del servizio, documento che peraltro è soggetto a obbligo di pubblicazione e che non è stato oggetto di una specifica opposizione motivata.

Diversamente, l’istanza è stata ritenuta inammissibile per genericità con riferimento alle seguenti voci:

  • “documentazione relativa alla procedura di affidamento”;
  • “interlocuzioni tra Istituto e aggiudicatario”;
  • “ogni atto connesso e conseguenziale”.

Tali richieste non soddisfano il requisito della determinazione oggettiva, richiesto espressamente dall’art. 5, co. 3. In sostanza, non è sufficiente fare riferimento a “categorie” di atti, ma è necessario identificare chiaramente i documenti richiesti, anche nella prospettiva della leale collaborazione tra cittadini e amministrazione.

 

Conclusioni operative per imprese e SA: trasparenza sì, ma con metodo

Il ricorso è stato quindi parzialmente accolto, confermando la valorizzazione dell’accesso civico generalizzato quale strumento di controllo democratico sull’operato della pubblica amministrazione, anche nel settore degli affidamenti.

Tuttavia, precisano i giudici, l’estensione soggettiva dell’accesso non può tradursi in un’assenza di rigore formale, né può giustificare richieste formulate in modo vago, esplorativo o indeterminato.

Da un punto di vista operativo questo implica che:

  • le amministrazioni devono valutare le istanze sulla base della chiarezza e specificità della richiesta, e non sulla base della titolarità soggettiva dell’istante;
  • il diniego motivato solo sull’opposizione della controinteressata è illegittimo, se non accompagnato da un’adeguata istruttoria e valutazione del rischio concreto per interessi economici o commerciali tutelati dall’art. 5-bis.
  • i concorrenti o portatori di interesse devono curare con attenzione la formulazione delle istanze, indicando esattamente quali atti intendono acquisire.

Accesso civico e accesso agli atti di gara: le differenze

Anche se entrambi sono strumenti di accesso, l’accesso civico generalizzato ha una logica di trasparenza e controllo sociale, mentre l’accesso ex art. 35 del nuovo Codice ha una funzione strumentale e giuridica, legata alla partecipazione e tutela degli operatori economici nelle procedure pubbliche.

Nel primo caso può fare richiesta qualunque soggetto, senza necessità di motivazione in relazione a dati, documenti e informazioni detenuti dalle PA, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria (fermo restando i limiti legati a esigenze di sicurezza pubblica, ordine pubblico, segreto di Stato; riservatezza, privacy, segreti commerciali e industriali).

Per quanto riguarda l’art. 35 del d.Lgs. n. 36/2023, può presentare richiesta solo chi ha un interesse diretto, concreto e attuale, ad esempio partecipanti alla gara, in relazione ad atti delle procedure di affidamento ed esecuzione di contratti pubblici.

I limiti imposti all'accesso riguardano:

  • il differimento fino all’aggiudicazione;
  • la protezione di informazioni riservate: segreti tecnici, commerciali, offerte;
  • l’accesso può essere escluso o limitato per garantire la concorrenza.
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