Demolizione e ricostruzione di edifici crollati: la ristrutturazione edilizia non ha limiti temporali

Il caso esaminato

La vicenda riguarda il diniego di un permesso di costruire, motivato sul presupposto che un intervento edilizio su un immobile crollato da tempo non potesse qualificarsi come ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001, nella versione modificata dal D.L. n. 69/2013, convertito dalla Legge n. 98/2013. Il TAR aveva confermato tale impostazione, sostenendo l’irretroattività della disposizione normativa. Il Consiglio di Stato, invece, ha riformato la decisione con un’articolata motivazione, chiarendo che:

• la ristrutturazione edilizia può riguardare anche edifici crollati o demoliti prima dell’entrata in vigore della legge di modifica del 2013, purché l’intervento di ricostruzione sia realizzato successivamente e sia possibile accertare la preesistente consistenza del manufatto;
• l’utilizzo dell’avverbio “eventualmente” nella norma («edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti») esclude qualsiasi condizione temporale vincolante per l’applicazione della disposizione;
• ciò che rileva è la finalità di recupero del patrimonio edilizio esistente, indipendentemente dalla data del crollo o della demolizione.

La parte della norma di cui si discute è il seguente periodo contenuto nella citata lettera d), comma 1, art. 3, del Testo Unico Edilizia: “Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”.

Il presupposto della "preesistente consistenza"

Il Consiglio di Stato ha ribadito un principio ormai pacifico: la ristrutturazione edilizia presuppone l’esistenza materiale di un organismo edilizio definibile nelle sue linee strutturali, anche se parzialmente compromesso. Non si può invece parlare di ristrutturazione quando residuano solo frammenti murari non idonei a ricostruire in modo certo sagoma e volumetria, poiché in tal caso si configura una nuova costruzione.

Nel caso di specie, la sentenza ha anche evidenziato l’irragionevolezza di un’interpretazione che negherebbe l’applicabilità della norma proprio nei casi che la stessa intende disciplinare: ovvero gli interventi su immobili crollati o demoliti. Sarebbe illogico, secondo i giudici di Palazzo Spada, applicare regole diverse per immobili crollati poco prima o poco dopo l’entrata in vigore della legge, determinando un’irragionevole disparità di trattamento.

Conclusioni

Il nuovo intervento del Consiglio di Stato ci restituisce un principio tanto semplice quanto spesso dimenticato: la ristrutturazione edilizia, anche nella forma della demolizione e ricostruzione, è e resta uno strumento di recupero dell’esistente, non un alibi per nuove costruzioni mascherate né una trappola normativa per chi tenta un intervento legittimo.

Il punto decisivo non è il momento in cui l’edificio è crollato, ma la possibilità di accertarne con chiarezza la preesistente consistenza. È una linea interpretativa coerente con la finalità conservativa dell’art. 3 del Testo Unico Edilizia, ma che continua a scontrarsi con un impianto normativo caotico, stratificato e talvolta schizofrenico.

È qui che la giurisprudenza si trova – ancora una volta – a svolgere un lavoro che dovrebbe spettare al legislatore: ricostruire coerenza, garantire certezza, offrire strumenti applicabili a chi opera quotidianamente sul campo. Ma per quanto puntuale sia questa pronuncia, non possiamo affidarci sempre e solo ai tribunali per dare senso e direzione alla disciplina edilizia.

Il tempo delle modifiche frammentarie è finito. Serve una riforma radicale del d.P.R. n. 380/2001, capace di riscrivere le categorie degli interventi edilizi con linguaggio chiaro, sistematico e aderente alle reali esigenze di rigenerazione urbana e sostenibilità. Una riforma che parli non solo ai giuristi, ma anche ai tecnici, ai cittadini e alle pubbliche amministrazioni.

Continuare a ignorare questa urgenza significa alimentare conflitti, generare paralisi istruttorie e lasciare tecnici e amministrazioni nel limbo dell’incertezza operativa. La giustizia amministrativa, come in questo caso, può indicare la direzione, ma non può e non deve sostituirsi alla responsabilità del legislatore.

È tempo di cambiare metodo. Per questo rilancio una proposta concreta: la riforma del Testo Unico Edilizia sia affidata a una commissione mista, composta da tecnici, giuristi, operatori del settore e rappresentanti delle imprese, ma coordinata dal Consiglio di Stato, così come già avvenuto, con risultati apprezzabili, per la normativa sui contratti pubblici.

Solo una sinergia tra competenza giuridica, conoscenza tecnica e consapevolezza operativa può restituire al settore edilizio una norma chiara, applicabile e in linea con le trasformazioni del patrimonio costruito. E, soprattutto, una norma che non costringa la giurisprudenza a dover supplire continuamente a una politica assente o disattenta.