Superbonus 110% e bonus edilizi: niente sanzioni in assenza di dolo?

Dalla sua conversione in legge il D.L. n. 34/2020 (Decreto Rilancio) ha già subito modifiche più o meno importanti da 7 decreti legge, 4 leggi di conversione e 2 leggi di bilancio. Basterebbe questo dato per comprendere quanto sia diventata pesante l'aria che tira sul superbonus 110% e sugli altri bonus edilizi.

Superbonus 110% dopo le ultime modifiche antifrode

Tra tutte le modifiche sono le ultime a destare maggiori preoccupazioni ai professionisti che a vario titolo si occupano di progettare, attestare e asseverare i vari interventi. Sto parlando degli ultimi due provvedimenti che hanno previsto nuove misure di contrasto alle frodi nel settore delle agevolazioni fiscali ed economiche:

• il Decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4, cosiddetto Sostegni-ter;
• il Decreto-legge 25 febbraio 2022, n. 13 che ha abrogato alcune delle misure previste dal Sostegni-ter e previsto nuove strette che coinvolgono in particolare le attività dei tecnici.

Tra queste ultime cominciano a far discutere le nuove sanzioni penali e i nuovi obblighi assicurativi. Ne ho parlato con il collega ing. Cristian Angeli, esperto di Sismabonus, e con il dott. Dario Sacilotto, broker specializzato in RC professionali, ai quali ho posto alcune domande.

Superbonus 110%, bonus edilizi e sanzioni: cosa è cambiato

D. Ing. Angeli, il D.L. n. 13/2022 prevede importanti misure sanzionatorie contro le frodi in materia di bonus edilizi. Ci spieghi meglio di cosa si tratta e cosa cambia per i professionisti.

R. Basta leggere la parte introduttiva del Decreto-Legge 25 febbraio 2022, n. 13, per capire il senso delle eccezionali misure sanzionatorie introdotte in materia di Superbonus: “Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di introdurre apposite e più incisive misure per il contrasto alle frodi nel settore delle agevolazioni fiscali…”. Per il Legislatore si tratta dunque di una necessità “straordinaria” e “urgente” per la quale ha sfoderato misure poderose che non solo inaspriscono gli art. 119 e 121 del D.L. n. 34/2020, ma che modificano - ad hoc - persino il regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398, nientemeno che il Codice Penale.

Una vera e propria dichiarazione di guerra ai furbetti dei bonus edilizi.

Per i professionisti, dal punto di vista operativo, non cambia nulla. La diversa modalità di cessione dei crediti fiscali, regolata dalla nuova formulazione dell’art. 121 che limita a tre il numero massimo di cessioni, interessa in realtà più i committenti e le imprese. Quanto all’art. 119 esso è rimasto immutato nei contenuti tecnici, né una parola in più né una in meno.

Quello che è profondamente cambiato, per gli asseveratori, è il sistema sanzionatorio, che ora è diventato davvero “a rischio galera”.

Ma calma e sangue freddo, perché c’è uno spartiacque da segnare.

Leggiamo insieme il nuovo comma 13-bis.1, dell’art. 119 “Il tecnico abilitato che, nelle asseverazioni di cui al comma 13 e all'articolo 121, comma 1-ter, lettera b), espone informazioni false o omette di riferire informazioni rilevanti sui requisiti tecnici del progetto di intervento o sulla effettiva realizzazione dello stesso ovvero attesta falsamente la congruità delle spese, è punito con la reclusione da due a cinque anni e con la multa da 50.000 euro a 100.000 euro”.

Lo spartiacque è rappresentato dal “dolo”. Mi sono confrontato con alcuni avvocati penalisti, i quali mi hanno spiegato che il comma 13-bis.1, con i suoi contenuti horror, è chiaro nel fare riferimento a informazioni false, a omissioni, a false attestazioni. Si può quindi sgombrare il campo dal principale dubbio che attanaglia la maggior parte dei professionisti. Gli errori commessi in buona fede, ovvero i falsi derivanti da negligenze o da leggerezze (quindi da “colpe” e non da “doli”), seppur poco giustificabili da parte di tecnici, non sono nelle mire del Legislatore che, con questa formulazione, ha voluto colpire quei comportamenti, coscienti e volontari, finalizzati a frodare lo Stato.

È difficile generalizzare, ma credo si possa affermare che, in caso di buona fede (quindi in assenza di dolo), il tecnico difficilmente verrà punito.

Il problema è che in questi casi il confine tra dolo e colpa, tra buona e cattiva fede, è sottilissimo. Ed essendo una nuova fattispecie penale, priva di giurisprudenza, la buona fede potrà essere provata solo in Tribunale. Significa che, nel dubbio, sarà facile finire sotto processo.

Infatti non è detto che un Pubblico Ministero, informato di qualche “problema” (in gergo “notizia di reato”), creda in prima battuta nell’onestà del soggetto che ha commesso la svista, disponendo l’archiviazione del relativo fascicolo. Se ci si pensa un attimo i processi servono proprio a questo, ovvero a tutelare in primis il “bene comune” e poi a far emergere l’innocenza dell’imputato, che è indiscutibile fino a prova contraria. Chiaro che in tutto questo c’è un margine di rischio importante.

Omissioni rilevanti: quali sono?

D. Che cosa si deve intendere secondo lei con l’inciso “omette di riferire informazioni rilevanti”?

R. Anche qui è opportuno osservare che viene utilizzata una locuzione ben specifica “omette di…”. L’omissione in ambito tecnico-penale presuppone una fattispecie precisa, essendo definibile come una “forma di condotta criminosa consistente in un comportamento passivo, negativo ed inattivo del soggetto… contrario a ciò che la norma prescrive”. Quindi si comprende che, per configurare un reato, deve essere ravvisata l’intenzionalità e la consapevolezza, anche in questo caso. Per intenderci non basta una semplice dimenticanza.

Per quanto riguarda le “informazioni rilevanti” è assolutamente impossibile dare una definizione precisa. Di sicuro deve intendersi omissione di informazioni non marginali o secondarie, ma di carattere essenziale e determinante sulle caratteristiche del progetto ammesso al beneficio.

Solo la futura giurisprudenza potrà chiarirne davvero il significato e, probabilmente, saranno i consulenti che verranno nominati nell’ambito dei vari giudizi che delimiteranno i confini tecnici di questo termine.

Superbonus 110%, errori e sanzioni: esempio pratico

D. Ing. Angeli proviamo a ragionare con qualche esempio pratico, che forse è più facile. Ipotizziamo che, in caso di controllo emerga che Tizio (un termotecnico) abbia attestato l’esecuzione di un cappotto con trasmittanza 0.033 (valore asseverato) anziché 0.036 W/mq*K (valore reale) e che Caio (uno strutturista) abbia attestato l’esecuzione di opere di riduzione del rischio sismico fatte con acciaio S275 anziché con acciaio S235… In un caso di questo tipo cosa succede? Si incorre nelle sanzioni previste dal comma 13-bis.1?

R. Siamo di fronte a un corpus normativo molto giovane, che era già nuovo e rivoluzionario fin da principio (il D.L. n. 34/2020 che ha introdotto il Superbonus 110%) e sul quale come ho detto non ci sono pronunce giurisprudenziali alle quali poter fare riferimento. Ora abbiamo una novità nella novità, perché mai prima d’ora i tecnici erano stati oggetto di sanzioni così severe. Il DPR n. 380/01, infatti, con il quale eravamo abituati a fare i conti, aveva una impostazione di tipo contravvenzionale basato su sanzioni in gran parte amministrative, mentre con il D.L. n. 13/2022 gli eventuali illeciti configurano veri e propri “delitti”, che per loro natura prevedono pene detentive.

Si può ipotizzare che, soprattutto nella fase iniziale, prima che si formi un orientamento condiviso, ogni Procura ragionerà un po' a modo suo.

Quindi per venire alla risposta… Qualora in fase di controllo emergano difformità come quelle descritte, se tali difformità sono tali da inficiare il “risultato” raggiunto con l’intervento di miglioramento dell’edificio (ancora non si sa nemmeno come verranno fatte le verifiche e da chi), è possibile che venga notiziata la Procura territorialmente competente, che avvierà delle indagini (anche di natura ingegneristica) all’esito delle quali deciderà se rinviare a giudizio il malcapitato professionista.

È evidente che poi nell’ambito dell’eventuale processo ciascuno spiegherà le proprie ragioni, cercando di dimostrare che il lavoro svolto non configura un reato. Ma non è scontato.

Qui mi fermo, perché sono questioni di carattere più giuridico che tecnico.

Sanzioni pesanti solo per i tecnici asseveratori?

D. Ing. Angeli, questo abnorme appesantimento delle pene riguarda solo i tecnici asseveratori?

R. Riguarda in particolare gli asseveratori. Forse perché sono stati identificati come il primo e l’ultimo anello della catena “delle conformità”. In effetti essi attestano per primi la bontà dei progetti e poi, alla fine, sono chiamati a confermare la corretta esecuzione dell’opera.

Ma in realtà il D.L. n. 13/2022 inasprisce le pene anche nei confronti dei committenti (e delle imprese), poiché modifica l’art. 316-bis del Codice Penale il cui testo è ora il seguente: “Chiunque, estraneo alla pubblica amministrazione, avendo ottenuto dallo Stato o da altro ente pubblico o dalle Comunità europee contributi, sovvenzioni, finanziamenti, mutui agevolati o altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, destinati alla realizzazione di una o più finalità, non li destina alle finalità previste, è punito con la reclusione da sei mesi a quattro anni”.

L’entità della pena detentiva (da sei mesi a quattro anni) riservata a chi fruisce di sovvenzioni dello Stato e non le “destina alle finalità previste”, è paragonabile a quella dei tecnici asseveratori (da due a cinque anni). L’unica differenza (non da poco) è che per i beneficiari della detrazione, ovvero i committenti delle opere, non è prevista la sanzione pecuniaria, che invece per i tecnici va da un minimo di 50.000 a un massimo di 100.000 euro, ovviamente associata alla pena detentiva.

Quello che bisogna sempre ricordare è che in questo ambito, in cui si intrecciano fortemente i ruoli e le competenze, l’errore (o il reato) di uno, può determinare responsabilità a cascata sugli altri soggetti, le cui rispettive ed effettive responsabilità potranno essere chiarite solo in fase istruttoria.

Asseverazioni post D.L. n. 13/2022

D. Ing. Angeli, come funziona per le asseverazioni fatte antecedentemente alla pubblicazione di questo decreto?

R. Vale la regola generale che le norme penali valgono per il futuro, non hanno effetto retroattivo, a meno che non prevedano sanzioni più favorevoli. Quindi, poiché nel caso specifico le sanzioni riguardano proprio le asseverazioni, per quelle fatte antecedentemente al 26 febbraio 2022, data di entrata in vigore del decreto 13/2022, dovrebbe valere il sistema sanzionatorio previgente, anche se i lavori o l’erogazione del contributo avverrà in futuro.

Poi vorrei fare un’ultima precisazione. Quello di cui stiamo parlando è un decreto legge, che entra in vigore il giorno dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, ma che deve essere convertito in legge entro 60 giorni. Se ciò non avviene, il decreto decade e torna tutto come prima.

L'assicurazione professionale per il professionista

D. Dott. Sacilotto, viene modificato il comma 14, art. 119 del Decreto Rilancio, relativo all'assicurazione professionale di cui deve essere dotato il professionista. Come devono comportarsi i tecnici e che impatto ha sui lavori in corso d'opera?

R. La recente modifica normativa si appresta a portare parecchi cambiamenti nell’ambito delle coperture disponibili per i tecnici asseveratori con particolare riferimento alle asseverazioni SuperBonus.

In primis una battuta d’arresto nell’utilizzo delle polizze “a consumo” che di fatto ad oggi non sono adeguate e che per esserlo nuovamente necessitano di essere riviste sia dal punto di vista contrattuale che dal punto di vista operativo. A tal proposito alcuni sottoscrittori si stanno già adoperando per modificare i testi e la probabile soluzione sarà di emettere per ogni asseverazione un’appendice di specifica. Nel caso peggiore questa tipologia di strumento assicurativo verrà dismesso dai fornitori ma reputo questo esito molto improbabile.

Per quanto riguarda le polizze a copertura di una singola opera il problema di per sé non sussiste in quanto non si presenta alcun problema di adeguatezza se il massimale è superiore al valore asseverato e di conseguenza qualsiasi polizza con massimale minimo di 500.000 € venga emessa da qui in poi, o già lo sia, sarà perfettamente operante anche a fronte di valori asseverati inferiori. In ogni caso ci si deve aspettare delle modifiche da parte dei sottoscrittori che stanno già riformulando le polizze in modo pedissequo alla normativa.

In merito alle polizze professionali con appendice dell’attività di asseverazione ritengo da sempre che qui si vedranno le problematiche maggiori in termini di costi per i professionisti e di copertura complessiva. Infatti questa tipologia di polizza spesso dedica una parte del massimale a questo specifico rischio anziché “aggiungere” massimale di copertura (RCP 1.000.000€ diventa 500.000€ “base” più 500.000€ asseverazione), questo porterà all’esigenza di aumentare i massimali di copertura complessivi per far fronte al rapporto tra potenziale danno patrimoniale e massimale di risarcimento, con conseguente aumento dei costi fissi annuali. Aggiungo che questo modello assicurativo rimane dalla sua nascita il meno vantaggioso per l’assicurato in quanto lo vincola a mantenere questa scelta per anni, salvo farsi carico di pesanti costi per attivare la copertura postuma o di vedersi privato della copertura in caso di chiusura del contratto da parte del fornitore.

Riassumendo, la modifica normativa difficilmente si può interpretare a favore dei professionisti. Infatti, se da qui in poi la maggioranza delle coperture avrà un massimale pari al valore asseverato questo comporterà che la quota di risarcimento eccedente il massimale stesso andrà a carico della polizza RCP “base”(se non sono presenti esclusioni) con conseguente aggravio di costi per quei professionisti che correttamente valuteranno di adeguarla per far fronte ad eventuali sinistri. A questo si aggiunge un dato non secondario ovvero che nella maggioranza dei casi il valore da asseverare non è definito fino agli ultimi giorni antecedenti la chiusura dei lavori mentre per necessità spesso il contratto viene acquistato prima con la conseguenza di poter risultare sottoassicurati.

Ovviamente l’analisi è fatta partendo dal presupposto che si utilizzino polizze AllRisk e quindi ritengo opportuno precisare che le polizze a rischi nominati proposte dalle compagnie generaliste rimangono oggi come ieri inadatte e poco efficienti al contesto contemporaneo.

Capitolo a parte va dedicato alle opere in corso e su cui è stato già fatto almeno un SAL. In questa casistica si renderebbe obbligatorio attendere l’adeguamento della polizza, se si fosse utilizzata inizialmente una polizza a consumo, o, nel caso ciò non sia possibile, utilizzare una polizza per singola opera. In quest’ultimo caso è consigliabile a mio avviso munirsi di una copertura per il totale dei valori asseverati nell’opera anziché riportare solo il parziale rimanente.

In conclusione, l’approccio più efficiente da adottare in un clima legislativo così mutevole è di mantenere la propria posizione assicurativa il meno vincolata possibile, infatti la soluzione efficiente oggi potrebbe non esserlo più domani.

Ringrazio l'ing. Cristian Angeli e il dott. Dario Sacilotto per il prezioso contributo.