Superbonus 110%: cosa accade in caso di inefficacia della CILAS?

La normativa edilizia attualmente vigente definisce puntualmente la tipologia di intervento edilizio e il relativo regime abilitativo. La giurisprudenza sull'applicazione del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) ha più volte chiarito che sono abusi edilizi solo quelli che richiedono il permesso di costruire (abusi documentali o sostanziali). Per gli interventi soggetti a comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) o segnalazione certificata di inizio lavori (SCIA), c'è sempre la possibilità di presentazione tardiva.

Titolo abilitativo e Superbonus 110%

La normativa che ha messo in piedi il sistema delle detrazioni fiscali del 110% ha previsto un regime edilizio e fiscale particolare per gli interventi di superbonus senza demoricostruzione. In particolare, l'art. 119, comma 13-ter del Decreto Legge n. 34/2020 (Decreto Rilancio) definisce gli interventi che accedono a questa detrazione come "manutenzione straorinaria", soggetti ad una specifica e aggiuntiva, rispetto quelle per i procedimenti edilizi ordinari, comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA-Superbonus o CILAS) in cui:

• occorre indicare gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell'immobile oggetto d'intervento, del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione o l'attestazione che la costruzione sia stata completata in data antecedente al 1° settembre 1967;
• non serve attestare lo "stato legittimo" di cui all'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001.

Tra le altre cose, il comma 13-ter stabilisce:

• una deroga integrale alle cause di decadenza dei benefici fiscali prevista all'art. 49 del testo unico edilizia;
• nuove cause di decadenza del superbonus, ovvero:
  • mancata presentazione della CILAS;
  • interventi realizzati in difformità dalla CILAS;
  • assenza dell'attestazione del titolo abilitativo o altro provvedimento/attestazione;
  • non corrispondenza al vero delle attestazioni del rispetto dei requisiti minimi.

La domanda alla posta di LavoriPubblici.it

In questo contesto appare chiaro quanto la presentazione della CILAS rivesta un ruolo di primaria importanza per l'accesso al beneficio del 110%. Su questo argomento ho ricevuto un'interessantissima domanda da parte di Luca B. che rappresenta un caso molto particolare.

Nel caso sottoposto, l'ufficio comunale avrebbe reso inefficace la CILAS presentata perché "carente di un paio di documenti di identità e Versamento Diritti segreteria", comunicando via PEC al tecnico che sarebbe stato necessario presentare una nuova istanza completa per procedere con i lavori.

I lavori nel frattempo erano già cominciati. Sorgono lecitamente almeno due domande: è possibile la presentazione di una CILAS tardiva (in questo caso in corso d'opera ma potrebbe anche succedere dopo il fine lavori) e cosa accade al superbonus 110%?

L'approccio tecnico

Rispondere a questa domanda non è semplice e vi anticipo che quello proposto è solo l'approccio tecnico che seguirei, consapevole che l'ultima parola spetti al tecnico del SUE che legge le carte, all'Agenzia delle Entrate in caso di controlli, oltre che ai giudici che nei prossimi anni avranno certamente tanto da fare su questi interventi di superbonus 110%.

Per rispondere a questa domanda comincerei col definire le norme di riferimento che possono aiutarci:

• l'art. 6-bis del Testo Unico Edilizia che definisce gli interventi subordinati a CILA ordinaria, i poteri delle Regioni e gli effetti nel caso di mancata presentazione;
• l'art. 119, comma 13-ter del Decreto Rilancio che, come detto, prevede una disciplina edilizia e fiscale diversa per gli interventi di superbonus che non prevedono demolizione e ricostruzione dell'edificio.

Oltre a questi, terrei sempre a mente quanto prevede l'art. 119, comma 5 del Decreto Rilancio:

Le violazioni meramente formali che non arrecano pregiudizio all'esercizio delle azioni di controllo non comportano la decadenza delle agevolazioni fiscali limitatamente alla irregolarità od omissione riscontrata. Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli da parte delle autorità competenti siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, la decadenza dal beneficio si applica limitatamente al singolo intervento oggetto di irregolarità od omissione.

Nel caso di interventi soggetti a CILA ordinaria, l'art. 6-bis, comma 5 del d.P.R. n. 380/2001 prevede:

La mancata comunicazione asseverata dell'inizio dei lavori comporta la sanzione pecuniaria pari a 1.000 euro. Tale sanzione è ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l'intervento è in corso di esecuzione.

Quindi, è chiaro che nel caso di CILA ordinaria non ci siano problemi.

La CILAS è una comunicazione indicata nel Decreto Rilancio che ha come unico altro riferimento l'Accordo Conferenza unificata 4 agosto 2021, n. 88/CU, cui è allegato.

CILA: rigetto o inefficacia?

La normativa non dice espressamente cosa deve fare lo Sportello Unico Edilizia nel caso in cui la CILA non sia idonea. Vuoto colmato, in parte, da tante sentenze in cui si afferma che una CILA non può essere "rigettata" ma solo resa inefficace da parte della pubblica amministrazione a cui compete poi l'attività di vigilanza.

La CILA può essere inefficace per due motivi:

• assenza documentale, ma in questo caso nell'ottica di un sano rapporto di collaborazione tra professionista e pubblica amministrazione, dovrebbe essere stato preventivamente attivato un carteggio per "sanare" la mancanza documentale di tipo formale;
• l'intervento avrebbe richiesto altro titolo (SCIA o permesso di costruire) o non poteva proprio essere realizzato.

Nel primo caso, l'assenza documentale non dovrebbe mai essere un problema e fatta esclusione di casi molto particolari (soprattutto per l'inerzia del professionista incaricato) è molto difficile (ma non impossibile come dimostra l'esperienza) arrivare ad inefficacia della CILA ordinaria. Nel secondo, non si scappa.

La risposta al quesito

Finita questa introduzione prettamente interlocutiva, è possibile entrare nel merito della domanda provando a dare una risposta.

Per prima cosa, appurerei se sia possibile una "sanatoria" della prima istanza presentata. Come detto, quello tra professionista e Sportello Unico Edilizia deve essere un sano rapporto di collaborazione per il bene comune e, considerato che una dimenticanza "formale" non rappresenta motivo per cui l'intervento non possa essere avviato né di decadenza dell'incentivo, evitare inutili contenzioni dovrebbe essere sempre l'obiettivo di tutte le parti coinvolte.

Se, invece, il SUE non volesse procedere con il perfezionamento della comunicazione (che non è né una segnalazione, né tanto meno un permesso), presenterei una nuova CILA ad integrazione di quella già presentata, indicando nel campo note della sezione dedicata all'asseverazione del progettista:

• il protocollo della CILA precedente resa inefficace e la descrizione dell'accaduto;
• se trattasi di intervento già concluso o in corso di esecuzione;
• allegando tutta la documentazione sull'eventuale fine lavori (la dimostrazione dell'orizzonte temporale potrebbe essere importante).

Non dimentichiamo che proprio recentemente (sentenza n. 3570 del 9 maggio 2022), il Consiglio di Stato ha affermato il principio della presunzione d’innocenza, sancito dall’articolo 48, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che si applicherebbe alle procedure che possono concludersi con pesanti sanzioni afflittive. Nel caso di superbonus, la mancata presentazione della CILAS si concluderebbe con la decadenza del beneficio fiscale che, se di errori formali si tratta, sarebbe davvero "afflittiva" per il contribuente, oltre che non prevista dall'art. 119, comma 5 del Decreto Rilancio.

Non sono certissimo se, come per una CILA tardiva, sia necessario il pagamento della sanzione prevista all'art. 6-bis, comma 5 del Testo Unico Edilizia. Certamente mi farei un segno della croce nella speranza che il SUE non segnali la pratica all'Agenzia delle Entrate e quest'ultima non apra un fascicolo a cui, evidentemente, seguirebbe un contenzioso. La mia sensazione, però, è che a breve ci sarà tanto lavoro per i tribunali e gli avvocati.