Superbonus 110% senza stato legittimo: siamo sicuri?

Con il decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazioni e snellimento delle procedure (G.U. serie generale n. 129 del 31-05-2021), con l’art. 33, comma 1, lettera c) è stata disposta la sostituzione del comma 13-ter dell’articolo 119 decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Decreto Rilancio), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 1977, n. 77 (c.d. superbonus).

Il comma 13-ter del Decreto Rilancio

Con detto provvedimento, il comma 13-ter previgente:

"Al fine di semplificare la presentazione dei titoli abitativi relativi agli interventi sulle parti comuni che beneficiano degli incentivi disciplinati dal presente articolo, le asseverazioni dei tecnici abilitati in merito allo stato legittimo degli immobili plurifamiliari, di cui all’articolo 9-bis del testo unico di cui al DPR n. 380/2001, e i relativi accertamenti dello sportello unico per l’edilizia sono riferite esclusivamente alle parti comuni degli edifici interessati dai medesimi interventi.".

risulta sostituito dal seguente:

"Gli interventi di cui al presente articolo, con esclusione di quelli comportanti la demolizione e la ricostruzione degli edifici, costituiscono manutenzione straordinaria e sono realizzabili mediante comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA). Nella CILA sono attestati gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell'immobile oggetto d'intervento o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione ovvero è attestato che la costruzione è stata completata in data antecedente al 1° settembre 1967. La presentazione della CILA non richiede l'attestazione dello stato legittimo di cui all'articolo 9-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

Per gli interventi di cui al presente comma, la decadenza del beneficio fiscale previsto dall'articolo 49 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 opera esclusivamente nei seguenti casi:

1. mancata presentazione della CILA;
2. interventi realizzati in difformità dalla CILA;
3. assenza dell'attestazione dei dati di cui al secondo periodo;
4. non corrispondenza al vero delle attestazioni ai sensi del comma 14. Resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell'immobile oggetto di intervento.".

Con il decreto-legge n. 77/2021, dunque, il legislatore è intervenuto a disciplinare la materia edilizia relativamente ai soli interventi edilizi agevolati fiscalmente, e cioè ammessi alla detrazione fiscale e specificatamente elencati nel decreto rilancio/superbonus.

Questo significa che la neo disciplina, da un lato non può trovare applicazione fuori dal campo prestabilito, dall'altro lato che perderà efficacia con la decadenza del decreto che la prevede e contiene, per cui la sua efficacia è temporanea.

Superbonus e comma 13-ter: commento relativo al primo periodo

Gli interventi di cui al presente articolo, con esclusione di quelli comportanti la demolizione e la ricostruzione degli edifici, costituiscono manutenzione straordinaria e sono realizzabili mediante comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA).

La nuova norma prevede che tutti gli interventi ammessi alla detrazione fiscale "costituiscono manutenzione straordinaria e sono realizzabili mediante comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA)".

Si prevede dunque che:

• costituiscano manutenzione straordinaria anche gli interventi appartenenti, in via ordinaria, ad altra categoria edilizia, e cioè gli interventi di ristrutturazione edilizia, esclusi quelli di demo-ricostruzione (non è dato capire se sono esclusi anche quelli di ripristino di edifici crollati o demoliti), gli interventi di restauro e risanamento conservativo e, a rigore, anche quelli di manutenzione ordinaria e di ristrutturazione urbanistica posto che soltanto la nuova costruzione sarebbe categoria di intervento esclusa;
• il ricorso alla CILA è ammesso anche nel caso in cui la manutenzione straordinaria dovesse qualificarsi "pesante", a fronte delle novelle apportate alla disciplina edilizia del testo unico dal decreto semplificazioni n. 76/2020 (poi legge n. 120/2020), la quale è stata subordinata a SCIA ex art. 22 TUE.

Con questa disposizione normativa gli interventi previsti dal decreto rilancio/superbonus sono stati fatti rientrare nel regime giuridico della CILA, in termini sia procedimentale che sanzionatori.

Il fatto, però, che si dica "sono realizzabili", anziché "sono realizzati", darebbe ad intendere che il ricorso alla CILA sia eventuale, ossia facoltativo; quel "realizzabili", infatti, sembra equivalere a "possono essere realizzati".

Qualora fosse una facoltà, sotto il profilo edilizio si determinerebbe la questione del regime giuridico applicabile nel caso in cui l'interessato dovesse prediligere il titolo abilitativo di "ordinaria" subordinazione, ossia una SCIA (art. 22, TUE), una SCIA alternativa (art. 23, TUE) o permesso di costruire ordinario (art. 10, TUE) o facoltativo in luogo della SCIA (art. 22, co. 7, TUE).

Dovendo ragionevolmente ritenere che la scelta del regime giuridico di un intervento non è stata lasciata nelle facoltà del privato interessato, la norma in commento va intesa come scelta legislativa del regime giuridico di subordinazione degli interventi agevolati, anche nel caso fosse lasciata al privato la facoltà di tipo procedimentale.

Il fatto che la norma presenti delle difficoltà interpretative a causa del suo lessico, credo sia biasimabile soprattutto per le possibili conseguenze future. Personalmente trovo anche inappropriata, sotto il profilo concettuale e disciplinare, la preposizione "mediante", e ciò nel convincimento che la mancata appropriatezza (terminologica e concettuale) è tra le cause o concause principali (se non la principale) di molte problematiche interpretative ed applicative delle norme.

Forse, meglio sarebbe stato se si fosse scritto:

Gli interventi di cui al presente articolo costituiscono interventi di manutenzione straordinaria ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e sono subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA).

Riguardo al campo di applicazione, tuttavia, dal tenore complessivo dell'articolato sembrerebbe che la qualificazione a manutenzione straordinaria soggetta a CILA riguardi soltanto gli interventi elencati e finalizzati a beneficiare della detrazione fiscale, e cioè quelli per i quali viene poi attivata la procedura dell'agevolazione-detrazione.

Per meglio esprimere il convincimento: se un intervento agevolato qualificantesi ristrutturazione edilizia senza demo-ricostruzione costituisce manutenzione straordinaria soggetta a CILA, anche nel caso in cui fosse “pesante”, soltanto se per tale intervento viene richiesta l'agevolazione-detrazione fiscale. In caso contrario rimarrebbe intervento di ristrutturazione edilizia leggera o pesante e subordinato a SCIA o a PdC.

Logica suggerisce che la qualificazione e il regime giuridico della CILA non trovi applicazione nel caso in cui, per i medesimi interventi, non si attivasse la procedura di agevolazione-detrazione fiscale.

In tal caso, però, la sussistenza di una "conditio si ne qua non" richiederebbe un meccanismo accertativo, vieppiù opportuno, se non necessario, ai fini dello stato legittimo futuro dell'immobile/unità immobiliare.

A tal fine, potrebbe rilevare l’allegazione della ricevuta ENEA di avvenuta trasmissione di cui all’art. 3, comma 3, del decreto asseverazioni del 6 agosto 2020, ovvero della ricevuta ENEA di avvenuta trasmissione di cui all’art. 6, comma 1, lettera g) del decreto requisiti tecnici del 6 agosto 2020. In quest’ultimo caso, però, siccome la trasmissione all’ENEA deve avvenire entro novanta giorni dalla fine dei lavori, si determinerebbe uno scollamento temporale con la tempistica edilizia, dato anche che, qualora dovuta, la richiesta della segnalazione certificata di agibilità va presentata entro 15 giorni dalla fine lavori (cfr. art. 24, co. 2).

Anche questo ulteriore profilo interpretativo rende biasimabile la novella normativa. Forse, meglio sarebbe stato se si fosse scritto:

Costituiscono interventi di manutenzione straordinaria ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e sono subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA), gli interventi di cui al presente articolo oggetto della richiesta dell’agevolazione fiscale ammessa, le cui ricevute di trasmissione previste dall’art. 3, comma 3, del decreto ministeriale 6 agosto 2020 relativo alle asseverazioni e dall’art. 6, comma 1, lettera g) del decreto ministeriale 6 agosto 2020 relativo ai requisiti tecnici, sono trasmesse al comune entro cinque giorni dal loro rilascio per costituire parte integrante del procedimento edilizio.

Superbonus e comma 13-ter: commento relativo al secondo periodo

Nella CILA sono attestati gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell'immobile oggetto d'intervento o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione ovvero è attestato che la costruzione è stata completata in data antecedente al 1° settembre 1967.

Questo secondo periodo, prevede l’attestazione nella CILA di alcuni dati, ovvero:

1. gli estremi del titolo abilitativo:
   • che ha previsto la costruzione dell'immobile oggetto d'intervento;
   • che ne ha consentito la legittimazione;
2. ovvero che la costruzione è stata completata in data anteriore al 1 settembre 1967.

Come noto, la presentazione delle pratiche edilizie, siano esse CIL, CILA, SCIA, PdC o SCIA alternativa, deve avvenire tramite modulistica unificata deliberata in Conferenza Unificata e poi dalle singole Regioni, per cui sarà da capire se i moduli dovranno essere integrati oppure contenere l’attestazione richiesta.

Del precetto rilevano tre profili di criticità, e cioè il fatto che:

• non viene indicato il soggetto obbligato ad attestare. Nei moduli adottati in Conferenza unificata l’indicazione dei titoli abilitativi riguardanti l’immobile oggetto di intervento è posta come dichiarazione del segnalante/richiedente. Gli stessi moduli non prevedono l’opzione “ante 1697”, bensì di “remota costruzione”, tanto che, in assenza dei titoli abilitativi è richiesto di dichiarare la corrispondenza dello stato di fatto con il primo accatastamento);
• sia diversamente richiesto, per quanto riguarda l’indicazione dei titoli abilitativi, il completamento della costruzione anteriormente al 1 settembre 1967. Prima dell’entrata in vigore della legge 765/1967, che ha disposto la sostituzione dell’art. 31 della legge n. 1150/42, era comunque richiesta la licenza di costruzione per l’esecuzione di talune attività nell’ambito dei centri abitati o nei comuni dotati di PRG;
• sia richiesto di attestare il completamento della costruzione anteriormente al 1 settembre 1967, nonostante la predetta legge n. 765/67 non richiedesse la licenza edilizia per le attività edilizie in corso di esecuzione e non ancora ultimate alla data sua entrata in vigore. In ogni caso, non è dato capire cosa dover intendere per “completamento” e come provare tale stato. Giova in proposito ricordare che la legge sul condono edilizio (n. 47/1985) considerava le costruzioni ultimate al rustico, mentre per il testo unico edilizia, ai fini della validità del permesso di costruire, il termine dei lavori coincide con il completamento dell’opera tale da acquisire l’agibilità, da presentare entro 15 giorni dal fine lavori.

Forse, meglio sarebbe stato se si fosse scritto:

Nella relazione di cui all’articolo 6-bis, comma 2, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, sono altresì attestati gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell'immobile oggetto d'intervento o che ne ha legittimato la stessa, ovvero, nel caso in cui non fosse obbligatorio acquisire un titolo abilitativo edilizio, che l’anno di realizzazione o di inizio lavori è anteriore al 1 settembre 1967.

Superbonus e comma 13-ter: commento relativo al terzo periodo

La presentazione della CILA non richiede l'attestazione dello stato legittimo di cui all'articolo 9-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

La presentazione delle pratiche edilizie, siano esse CIL, CILA, SCIA, PdC o SCIA alternativa, come noto, deve avvenire tramite modulistica unificata deliberata in Conferenza Unificata e poi dalle singole Regioni; per la maggior parte detta presentazione avviene tramite procedure telematiche del SUAP ed in particolare attraverso il portale impresainungiorno.gov.it, per cui occorrerà capire se il modulo CILA risulterà adeguato alla nuova disposizione.

In ogni caso si osserva che nel comma 1-bis dell’art. 9-bis del testo unico edilizia non si rinviene alcuna richiesta di attestazione dello stato legittimo, bensì una “definizione” di tale stato, ovvero i documenti probanti il medesimo:

1-bis. Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto ovvero da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al secondo periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia .

La precisazione normativa in commento si ritiene di difficile comprensione nonostante la vox populi che ricorre nel web, secondo la quale il legislatore, con siffatta disposizione, avrebbe esonerato la verifica di legittimità dell’immobile o unità immobiliare oggetto di intervento.

In proposito si ritiene opportuno evidenziare una “costante ... affermazione ” della Terza Sezione penale della Suprema Corte di Cassazione, secondo la quale “sarebbero idonee ad assumere rilievo penale anche mere condotte manutentive ” in quanto “in tema di reati edilizi, qualsiasi intervento effettuato su una costruzione realizzata abusivamente, ancorché l’abuso non sia stato represso, costituisce una ripresa dell’attività criminosa originaria, che integra un nuovo reato, anche se consista in un intervento di manutenzione ordinaria, perché anche tale categoria di interventi edilizi presuppone che l’edificio su cui si interviene sia stato costruito legittimamente” (cfr., da ultima, sentenza 8 ottobre 2020, n. 27993).

Se lo stato legittimo dell’immobile risulta essere conditio sine qua non della legittimità di qualsiasi intervento successivo (quantomeno sul piano sostanziale, se non anche formale), forse sarebbe stato opportuno se nella novella normativa non si fosse scritto nulla in proposito o si fosse scritto diversamente.

Di certo, per quanto la novella si possa ritenere straordinaria, si dubita alquanto che un intervento agevolato reso legittimo ex lege, a prescindere dallo stato di legittimità dell’immobile oggetto dell’intervento stesso, possa “bypassare” eventuali abusività non ancora represse, magari semplificandone la sanatoria o la fiscalizzazione (anche se a peso d’oro?).

Superbonus e comma 13-ter: commento relativo al quarto periodo

Per gli interventi di cui al presente comma, la decadenza del beneficio fiscale previsto dall'articolo 49 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 opera esclusivamente nei seguenti casi:

1. mancata presentazione della CILA;
2. interventi realizzati in difformità dalla CILA;
3. assenza dell'attestazione dei dati di cui al secondo periodo;
4. non corrispondenza al vero delle attestazioni ai sensi del comma 14. Resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell'immobile oggetto di intervento.

La disposizione suddetta colpisce perché il legislatore scrive "la decadenza del beneficio fiscale previsto dall'articolo 49 opera esclusivamente ..." ciò in quanto porta ad intendere che l'art. 49 del TUE preveda il beneficio fiscale. Ovviamente non è così perché l'art. 49 disciplina la decadenza dal beneficio fiscale riconosciuto dalle norme vigenti. Forse il legislatore voleva dire "la decadenza dal beneficio fiscale prevista dall'articolo 49 opera esclusivamente ...".

In ogni caso, si fatica capire se la suddetta disposizione:

• sostituisce tout-court le condizioni previste dall'art. 49 ai fini della decadenza dalle agevolazioni fiscali previste dalle norme vigenti;
• oppure sostituisce dette condizioni soltanto nei casi di interventi "autorizzati" con CILA, generando così un "doppio" regime.

Il fatto che l'art. 49 consideri, tra le condizioni decadenziali, anche:

• un titolo successivamente annullato;
• interventi realizzati in contrasto con il titolo;

nel caso di CILA l'annullamento non sembra possibile in quanto "titolo" non provvedimentale; non si tratta infatti di un provvedimento amministrativo rilasciato dalla P.A. soggetto ad annullamento anche d’ufficio (pure la SCIA non è un provvedimento ai sensi dell’art. 19, comma 6-ter, della legge n. 241/1990).

La “difformità” dalla CILA, inoltre, non risulta contemplata dal testo unico edilizia (art. 6-bis), tanto che ogni scostamento (giuridicamente rilevante) prodotto in fase esecutiva rispetto alle previsioni comunicate, sempreché l'intervento rimanga nel campo di subordinazione della CILA, configura un intervento (diverso) eseguito in assenza di CILA e come tale sanzionabile solo pecuniariamente ai sensi del comma 5, dell'art. 6-bis del TUE.

Ad ogni modo, non è dato di capire se le tolleranze costruttive di cui all'art. 34-bis (dimensionali e geometriche) siano da considerare o meno nelle “difformità”, anche considerando che per l'art. 49, il contrasto dal titolo rilevante giuridicamente ai fini della decadenza è soltanto quello dimensionale del 2% riferito a specifici parametri dimensionali.

Dal significato pratico oscuro si ritiene essere l'inciso del secondo periodo della lettera d): "resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell'immobile oggetto di intervento".

Anzi, riprendendo il commento precedente, se resta impregiudicata l’azione di vigilanza sull’attività edilizia, con l’eventuale accertamento di illegittimità dell’immobile per fatti precedenti l’intervento agevolato oggetto di CILA, nel su ricordato indirizzo giurisprudenziale, anche l’intervento agevolato di per sé legittimo su un fabbricato che non versi in stato legittimo diventerà gioco forza illegittimo.

Si tratta inoltre di una disposizione che sembra in contraddizione con quella precedente, laddove non richiede l'attestazione dello stato legittimo relativamente all'immobile e/o unità immobiliare oggetto di intervento agevolato subordinato a CILA.

Conclusioni

Forse, meglio sarebbe stato se si fosse scritto:

La decadenza dal beneficio fiscale previsto dalla presente legge, oltre all’ipotesi prevista dal successivo comma 14, ricorre nei casi previsti dal primo comma dell'articolo 49 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, i quali si configurano per:

1. mancata presentazione della CILA;
2. realizzazione dell’intervento in contrasto con la CILA, non costituendo contrasto il riscontro delle tolleranze costruttive di cui all’art. 34-bis del D.P.R: 6 giugno 2001, n. 380, le quali, se sussistenti, devono essere dichiarate dal tecnico abilitato nella comunicazione di fine lavori;
3. mancata attestazione dei dati di cui al secondo periodo del presente comma.