Superbonus e appalti pubblici: occhio ai ritardi della SA

È legittima la decisione di un operatore di rinunciare alla stipula di un contratto di lavori Superbonus 110% quando non sussistono più le condizioni tecnico economiche per potere accedere alle agevolazioni previste dalla normativa.

Superbonus 110%: quando i tempi della PA non coincidono con quelli dei lavori

Ad affermarlo è il Consiglio di Stato con la sentenza del 13 settembre 2024, n. 7573, con cui ha accolto il ricorso in appello di un RTI, per il quale la SA, un ente per la gestione di case popolari, aveva richiesto l’escussione della garanzia e la segnalazione ad ANAC dopo aver comunicato di non volere procedere alla stipula dei contratti per la realizzazione di interventi di riqualificazione energetica.

La procedura prevedeva la conclusione di un accordo quadro per l’affidamento dei lavori volti alla riqualificazione di immobili da attuarsi ai sensi dell’art. 119 del D.L. n. 34/2020 (c.d. “Decreto Rilancio"), con il c.d. “Superbonus 110%”. Nel disciplinare di gara era specificato che per accedere alle detrazioni fiscali di cui agli artt. 119 e ss. della legge 17.07.2020 n. 77 e ss.mm.ii., i lavori vanno conclusi entro e non oltre il 31 dicembre 2023" e che entro il 30 giugno 2023 era necessario avere eseguito almeno il 60% dell'intervento complessivo. Il ricorrente si era aggiudicato un lotto e aveva acconsentito a prendere l’appalto per altri 2, la cui gara era andata deserta. L’importo complessivo dei lavori ammontava a 22,5 milioni di euro.

A gennaio 2023, la SA non aveva consegnato i progetti definitivi relativi a uno dei lotti e, e nonostante alcune richieste da parte dell'impresa di modificare l’elenco delle lavorazioni, in modo da potere arrivare al SAL del 60% al 30 giugno 2023, l'Amministrazione non aveva acconsentito.

Da qui la volontà dell'impresa, ai sensi dell’art. 32 comma 8 del d.Lgs n. 50/2016 (Codice dei Contratti Pubblici vigente ratione temporis) di non procedere con la stipula del contratto, che ha portato la SA a procedere con l’escussione della garanzia e con la segnalazione del provvedimento all’ANAC.

Senza copertura finanziaria, il rifiuto alla stipula del contratto è legittimo 

In appello l’impresa ha fatto presente che il rifiuto di addivenire alla stipula dell’accordo quadro era giustificato dal fatto che a gennaio 2023 gli interventi dei tre lotti non erano ancora programmabili, e  sarebbe stato necessario adeguare il rapporto alla disciplina prevista per l’ottenimento del c.d. “superbonus”  e quindi di ottenere la copertura finanziaria per un intervento del valore complessivo di oltre 22 milioni di euro, a carico dell'appaltatore.

Pertanto legittimamente aveva comunicato alla SA di sciogliersi dall’impegno, considerato lo spirare del termine dei sessanta giorni per la stipula del contratto ex art. 32, comma 8, d.lgs. 50 del 2016 ed art. 23 del Disciplinare e “la mancata sussistenza delle condizioni di tipo contrattuale-finanziario e tecnico per poter procedere alla sottoscrizione e relativa esecuzione delle attività”.

La revoca delle aggiudicazioni disposta nel luglio 2023 da parte della SA si sarebbe posta pertanto a valle di una vicenda in cui l’OE aveva già formalizzato da tempo la decisione di non voler stipulare i contratti, in ragione della preclusione all’esecuzione di almeno il 60% dei lavori entro il 30.06.2023, ai fini dell’ottenimento del superbonus e quindi della copertura finanziaria dell’intervento.

Una tesi confermata dal Consiglio di Stato, che ha precisato che l’appalto de quo non comportava un corrispettivo a carico della stazione appaltante, dovendo lo stesso essere conseguito dall’appaltatore tramite il c.d. superbonus 110%, ma alla condizione (prevista sia dalla legge che dalla lex specialis) che entro il 30.06.2024 venisse realizzato almeno il 60% dei lavori.

Nonostante le numerose problematiche, l’impresa non ha chiuso nell’immediato alla prosecuzione del rapporto, richiedendo alcuni aggiustamenti alla disciplina dell’accordo quadro al fine di pervenire all’obiettivo della realizzazione del 60% dei lavori entro il 30 giugno 2023 e quindi alla copertura economico – finanziaria dell’intervento.

A fronte della chiusura della stazione appaltante l’impresa ha comunque dimostrato la disponibilità all’esecuzione dei lavori con stralcio del lotto del quale non era stata trasmessa la documentazione progettuale, e poi, considerato il rifiuto della stazione appaltante ad addivenire alla stipula per una sola parte degli interventi programmati, ha inteso sciogliersi dal vincolo, considerato tra l’altro il decorso del termine fissato dall’art. 32 comma 8, d.l.gs. 50 del 2016.

Ne emerge che il rifiuto alla stipula del contratto non poteva essere considerato come indebito, con conseguente imputazione della responsabilità della revoca dell’aggiudicazione.

Considerato il mancato raggiungimento di una soluzione concordata volta in primis alla delineazione degli interventi effettivamente eseguibili nei termini di legge per potere usufruire del superbonus – unica forma di corrispettivo per l’appaltatore - questi era nel pieno diritto di sciogliersi dal rapporto per venire meno della copertura finanziaria.

Il principio del risultato e il rpincipio della fiducia

Palazzo Spada ha anche evidenziato che il ritardo della SA nella stipula dei contratti e nella definizione dei progetti, oltre la totale chiusura dalla stessa dimostrata alla ricerca di una soluzione concordata, che consentisse la realizzazione almeno di alcuni interventi, stante la tempistica degli interventi per l’utilizzo del superbonus, non si sono rilevate dal tutto in linea con il principio del risultato

Si tratta di un  principio che, seppure codificato solo con il nuovo codice dei contratti (d.lgs. n. 36 del 2023), doveva intendersi immanente nel sistema, come evidenziato dalla giurisprudenza o comunque utilizzabile in chiave interpretativa anche rispetto a fattispecie regolate dal d.lgs. 50/2016.

L'art. 1, d.lgs. n. 36 del 2023 che ha codificato il principio del risultato è collocato in testa alla disciplina del nuovo Codice dei contratti pubblici ed è principio ispiratore della stessa, sovraordinato agli altri.

Tale articolo, collocato in apertura della disciplina del nuovo codice, dispone che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti perseguono il risultato dell'affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.

Si tratta pertanto di un principio considerato quale valore dominante del pubblico interesse da perseguire attraverso il contratto e che esclude che l'azione amministrativa sia vanificata ove non si possano ravvisare effettive ragioni che ostino al raggiungimento dell'obiettivo finale che è:

• nella fase di affidamento giungere nel modo più rapido e corretto alla stipulazione del contratto;
• b) nella fase di esecuzione (quella del rapporto) il risultato economico di realizzare l'intervento pubblico nei tempi programmati e in modo tecnicamente perfetto.

Non solo: la condotta della SA si pone in contrasto anche con il principio della fiducia, codificato dall'art. 2 del d.lgs. 36 del 2023, e da utilizzarsi in chiave interpretativa in quanto strettamente correlato con il principio del risultato.

Essi amplia i poteri valutativi e la discrezionalità della P.A., in chiave di funzionalizzazione verso il miglior risultato possibile.

Il principio del risultato e quello della fiducia sono avvinti inestricabilmente: la gara è funzionale a portare a compimento l'intervento pubblico nel modo più rispondente agli interessi della collettività nel pieno rispetto delle regole che governano il ciclo di vita dell'intervento medesimo.

Il ricorso è stato quindi accolto: l’impresa ha legittimamente deciso di non stipulare il contratto, trascorsi sessanta giorni dall'aggiudicazione e mancando la copertura finanziaria al progetto, senza che la SA abbia attuato quanto necessario per poterla ottenere, ovvero i progetti completi e la documentazione necessaria per stipulare i contratti e avviare in tempo i lavori, garantendo l’accesso al Superbonus 110%.