Terzo condono edilizio: nessuna deroga sui vincoli di inedificabilità

La normativa condonistica, nella sua evoluzione con tre diverse leggi nell’arco di poco meno di vent’anni, ha visto fissare dei limiti sempre più stringenti sulla possibile sanatoria degli abusi edilizi, che differenziano non poco le possibilità offerte dalla legge n. 47/1985 rispetto alla legge n. 326/2003, soprattutto in relazione a illeciti commessi in aree vincolate.

Abusi edilizi in area vincolata: nuovo no della Cassazione alla sanatoria

E, come conferma la sentenza della Corte di Cassazione del 29 dicembre 2023, n. 51632, nel caso di istanze ai sensi del D.L. n. 269/2003, convertito con legge n. 326/2003, nessuna sanatoria può essere concessa per c.d. “abusi maggiori” commessi in area sottoposta a voncolo di inedificabilità senza ammissione di possibili deroghe.

Il caso riguarda il ricorso proposto contro l’ordine di esecuzione per la demolizione di un immobile. Secondo la ricorrente, l’ordine di demolizione andava revocato in quanto:

• la giustizia amministrativa aveva deciso in senso favorevole alla condonabilità edilizia dell'opera abusivamente costruita, valorizzando la distinzione tra aree sottoposte a vincoli assoluti di inedificabilità e quelle sottoposte invece a vincoli relativi, mentre il giudice penale ha deciso in senso opposto, disapplicando la concessione edilizia in sanatoria e confermando il relativo ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi;
• sarebbe stata erroneamente ritenuta applicabile nella Regione Sicilia la disciplina dettata dall'art. 32 comma 27 della legge n. 326 del 2003, secondo cui la sanatoria edilizia non può essere concessa né sulle aree soggette a vincolo di inedificabilità assoluta, né su quelle soggette a vincoli di inedificabilità relativa, e non invece quella stabilita dall'art. 23 della legge regionale n. 27 del 1985, secondo cui, il condono può essere concesso nelle aree assoggettate a vincoli relativi, previo nulla osta degli enti preposti alla tutela del vincolo;
• in Sicilia il divieto di cui all'art. 32 lett. d) della legge n. 326 del 2003, che pone limiti alla sanatoria per i casi di esistenza di vincoli di inedificabilità, deve considerarsi riferito esclusivamente ai vincoli di inedificabilità assoluta e non a quelli relativi, per i quali ben può essere rilasciata la concessione in sanatoria, come avvenuto nel caso di specie;
• l'ordine di demolizione ex art. 31, comma 9, del d.P.R. n. 380 del 2001 deve essere qualificato come pena ad ogni effetto, dovendosi ritenere conseguentemente applicabile il relativo termine di prescrizione quinquennale.

Vincoli di inedificabilità assoluta e relativa: cosa prevede il Terzo Condono Edilizio

Gli ermellini hanno invece confermato la scelta dell’esecuzione della demolizione, in quanto le valutazioni del CGARS non potevano essere condivise: ai sensi dell'art. 32, comma 27, lett. d) della legge n. 326 del 2003, non sono suscettibili di sanatoria le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli che siano stati imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e aree protette nazionali, regionali, qualora istituiti prima dell'esecuzione delle opere, in assenza o in difformità del titolo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

Rispetto ai condoni precedenti, quello del 2003 prevede che le opere ricadenti in zone vincolate siano suscettibili di sanatoria solo nei casi di interventi edilizi di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illecito di cui ai n. 4, 5 e 6 dell'Allegato 1, restando escluse dal condono tutte le ipotesi, come quella in esame, di nuova costruzione realizzata in assenza o totale difformità dal titolo edilizio in area assoggettata a vincolo.

La disciplina nazionale è stata peraltro recepita dalla Regione Sicilia con la legge regionale n. 15/2004, il cui art. 24 richiama il citato art. 32 del D.L. n. 269/2003, convertito dalla legge n. 326/2003, dovendosi tale richiamo ritenersi riferito non solo alle forme, ma anche ai limiti della legislazione nazionale, con la conseguenza che la concessione in sanatoria non può essere rilasciata per interventi di nuova costruzione in aree vincolate, né su quelle soggette a vincoli di inedificabilità relativa, per cui legittimamente è stato ritenuto irrilevante il permesso di costruire in sanatoria rilasciato dal Comune.

L'incostituzionalità della norma siciliana

Inoltre quanto deciso in appello viene supportato dalla sentenza n. 252/2022 della Corte costituzionale con la quale è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Siciliana 29 luglio 2021, n. 19, che a sua volta aveva inserito l'art. 25 bis, costituente norma di interpretazione autentica dell'art. 24 della legge regionale Siciliana n. 15 del 2004, prevedendo che «L'articolo 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 si interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di presentazione delle istanze presentate ai sensi dell'articolo 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e pertanto resta ferma l'ammissibilità delle istanze presentate per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta nel rispetto di tutte le altre condizioni prescritte dalla legge vigente. 2. Per la definizione delle pratiche di sanatoria di cui al presente articolo, gli enti competenti rilasciano il nulla osta entro i termini previsti dalla normativa vigente».

Come ha osservato infatti la Consulta, “la disposizione ha carattere innovativo perché - consentendo, con efficacia retroattiva, la sanatoria delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli di inedificabilità relativa - è in evidente contrasto con quanto stabilito dalla disposizione che intende interpretare. Già sulla base della sua portata letterale, infatti, l'art. 24 della legge regionale Siciliana n. 15 del 2004 richiama espressamente l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, nella sua integralità. Di conseguenza, tale rinvio riguarda non solo i termini e le forme della richiesta di concessione in sanatoria, ma anche i limiti entro i quali questa deve essere rilasciata, tra cui quello previsto dal citato comma 27, lettera d), dell'art. 32, che attribuisce «carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l'inedificabilità assoluta». Fra questi, ma non solo, come prescrive la citata lettera d), vi sono «i vincoli imposti a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di tali opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici".

Ha quindi concluso la Corte costituzionale che "non pare condivisibile il diverso avviso del CGARS, adunanza del 31 gennaio 2012, parere n. 291 del 2010, secondo cui, nell'ambito della Regione Siciliana, dovrebbe continuare ad applicarsi la disciplina attuativa del primo condono edilizio, prevista dalla legge n. 47 del 1985, preclusiva della sanatoria solo a fronte di vincoli di inedificabilità assoluta, dovendosi escludere che l'applicabilità del condono edilizio in presenza di vincoli relativi possa rientrare «tra le possibili varianti di senso del testo originario» dell'art. 24 della legge regionale n. 15 del 2004".

Ne consegue che, anche alla luce dell'autorevole intervento della Consulta , non vi è spazio per l'accoglimento delle censure difensive in tema di condonabilità dell'immobile oggetto dell'ordine di demolizione.

L'ordine di demolizione non si prescrive

Per quanto riguarda il decorso del tempo ai fini della operatività dell'ordine di demolizione, ricordano inoltre i giudici di piazza Cavour che in tema di reati concernenti le violazioni edilizie, l'ordine di demolizione del manufatto abusivo imposto dal giudice costituisce una sanzione amministrativa che assolve a un'autonoma funzione ripristinatoria del bene giuridico leso, configurando quindi un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del territorio, avendo peraltro carattere reale, producendo cioè effetti che ricadono sul soggetto che è in rapporto col bene, indipendentemente dal fatto che questi sia l'autore dell'abuso. Da ciò consegue che, essendo privo di finalità punitive, l'ordine di demolizione non è soggetto alla prescrizione stabilita dall'art. 173 cod. pen. per le sanzioni penali, né alla prescrizione stabilita dall'art. 28 della legge n. 689 del 1981, che riguarda solo le sanzioni pecuniarie con finalità punitiva.