Tettoia senza permesso di costruire? Lo chiarisce il TAR

La realizzazione di una tettoia può essere ricondotte tra gli interventi di manutenzione straordinaria (art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001) ed essere eseguita in assenza di permesso di costruire? Ma, soprattutto, il provvedimento demolitorio emesso dalla pubblica amministrazione deve essere motivato in ordine all’interesse pubblico e al tempo trascorso?

Tettoia e permesso di costruire: nuova sentenza del TAR

Si parla ancora di tettoie (le cosiddette strutture leggere che tanti dubbi creano) nella sentenza 26 agosto 2021, n. 5628 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania che ci consente di approfondire nuovamente l’argomento e consolidare alcune convinzioni provenienti da centinaia di interventi della giurisprudenza amministrativa su questi temi.

Il ricorso è stato presentato per l’annullamento di una ordinanza di demolizione delle seguenti opere realizzate in assenza di titolo edilizio:

• completamento della tettoia posta sopra il solaio del secondo piano attualmente anche abitato;
• realizzazione sul versante nord del lotto, di una tettoia con profilati in ferro coperta da lamiere grecate di circa mq 45,00 per un’altezza media di mt 2,90 che si presenta completa ed in uso;
• realizzazione di una tettoia sul versante sud del lotto, profili in ferro e copertura in lamiera grecata di circa mq 24,00 per altezza media di mt 2,90 che si presenta completa ed in uso;
• formazione di una cantinola interrata sul versante sud-est del fondo di circa mq 12,00 per altezza mt 4,00 con ingresso a falda inclinata a livello campagna di mq 2,80 per altezza massima di circa mt 2,0.

I motivi del ricorso

Il ricorso poggia su alcune teorie:

• intanto il provvedimento impugnato avrebbe irrogato la misura della demolizione senza dare contezza né dell'interesse pubblico concreto ed attuale alla adozione ed esecuzione della sanzione, né del presunto contrasto delle opere realizzate con la normativa urbanistica vigente;
• le tettoie realizzate e sanzionate, per le quali è stata presentata istanza di accertamento di conformità, dovrebbero essere ricondotte tra gli interventi di manutenzione straordinaria, come definiti dall'art. 3 del d.P.R. n. 380/2001;
• non vi sarebbe stata alcuna modifica dell'originaria destinazione d'uso né alcun aumento della volumetria complessiva dell'edificio, conseguentemente non sarebbe nemmeno richiesto il rilascio della preventiva autorizzazione paesistica;
• le opere rientrerebbero nella nozione di "pertinenza urbanistica", essendo stato, in proposito, chiarito in giurisprudenza che: «La nozione di "pertinenza urbanistica" ha peculiarità sue proprie che la distinguono da quella civilistica: deve trattarsi, invero, di un'opera preordinata ad una oggettiva esigenza dell'edificio principale, funzionalmente ed oggettivamente inserita al servizio dello stesso, sfornita di autonomo valore di mercato, non valutabile in termini di cubatura e comunque dotata di un volume minimo (non superiore, in ogni caso al 20% di quello dell'edificio principale) tale da non consentire, in relazione anche alle caratteristiche dell'edificio principale, una destinazione autonoma e diversa da quella a servizio dell'immobile cui accede. La relazione con la costruzione preesistente deve essere, in ogni caso, non di integrazione ma "di servizio", allo scopo di renderne più agevole e funzionale l'uso (carattere di strumentalità funzionale)» (Cass. Pen., Sez. III, 111.2006, n. 20754).
• nel provvedimento adottato non vengono nemmeno esplicitate le ragioni per le quali, pur trattandosi, nella specie, di intervento assentibile con D.I.A., si è ritenuto di optare per la più grave sanzione della demolizione in luogo di quella pecuniaria espressamente prevista dall'art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001.

La decisione dei giudici: il potere di vigilanza urbanistico-edilizio

I motivi che hanno portato al rigetto del ricorso sono ormai consolidati in giurisprudenza e possono essere così riassunti:

• l'attività di repressione degli abusi edilizi tramite l'emissione dell'ordinanza di demolizione ha natura vincolata e, pertanto, non è assistita da particolari garanzie partecipative, non essendo dunque necessaria la previa comunicazione di avvio del procedimento;
• l'ordinanza di demolizione, in quanto atto ad adozione e contenuti vincolati, non abbisogna di una comparazione dell'interesse pubblico al rispetto della disciplina urbanistico - edilizia con l'interesse privato sacrificato, e nemmeno della valutazione di un affidamento alla conservazione della situazione di fatto, che il decorso del tempo non potrebbe mai legittimare;
• il lungo tempo trascorso dalla realizzazione dell'opera abusiva non è idoneo a radicare in capo al privato interessato alcun legittimo affidamento in ordine alla conservazione di una situazione di fatto illecita;
• è legittima l'ordinanza di demolizione di un'opera abusiva che non sia stata preceduta dall'avviso di inizio del procedimento, atteso che, da un lato, l'obbligo di comunicazione non è ravvisabile nelle ipotesi di attività vincolata e che, dall'altro, l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento non comporta conseguenze nel caso in cui il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato;
• le opere contestate, diversamente da quanto sostenuto, non sono ascrivibili ad interventi di manutenzione straordinaria, concernendo, esclusivamente, quest’ultima “Le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici”.

Alla categoria di manutenzione straordinaria non sono riconducibili il completamento e la realizzazione di tettoie né, tantomeno, la formazione di una cantinola interrata che, in quanto implicanti una apprezzabile trasformazione urbanistico edilizia, con creazione di nuove superfici utili ed incremento della volumetria esistente, sono invece ascrivibili agli interventi di nuova costruzione (art. 3, comma 1, lett. e) del d.P.R. n. 380/2001), come tali assoggettabili, ai sensi dell’art. 10 del medesimo d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, al permesso di costruire.

La configurazione delle tettoie

Si deve qualificare l'intervento edilizio quale nuova costruzione (con quanto ne consegue ai fini del previo rilascio dei necessari titoli abilitativi) laddove, avuto riguardo alla sua struttura e all'estensione dell'area relativa, esso si presenti idoneo a determinare significative trasformazioni urbanistiche ed edilizie.

Nello specifico, “Quando le tettoie incidono sull'assetto edilizio preesistente, non possono essere considerate quali interventi di manutenzione straordinaria ai sensi dell' art. 3, comma 1, lett. b), D.P.R. n. 380 del 2001, in quanto non consistono nella rinnovazione o nella sostituzione di un elemento architettonico, ma nell'aggiunta di un elemento strutturale dell'edificio, con modifica del prospetto, perciò la relativa costruzione richiede il preventivo rilascio del permesso di costruire, non essendo assentibile con semplice DIA, anche in ragione della perdurante modifica dello stato dei luoghi” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 29/04/2019, n. 2284).

Più in generale, “Necessita di titolo edilizio e di autorizzazione paesaggistica, in zona vincolata, ogni opera che arreca una trasformazione del territorio. In base all'art. 10, d.P.R. n. 380/2001, sono subordinati a permesso di costruire gli interventi di nuova costruzione che, in base alle definizioni dettate dall'art. 3, comma 1, lett. e), del medesimo d.P.R. n. 380, sono quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nella manutenzione ordinaria o straordinaria, nel restauro e risanamento conservativo, ovvero nella ristrutturazione edilizia” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 01/03/2019, n. 1154).

Il concetto di nuova costruzione e la ripresa di condotta abusiva

Il legislatore identifica, dunque, le nuove costruzioni non solo (e non tanto) per le loro caratteristiche costruttive, ma piuttosto per il loro uso, ove sia destinato a soddisfare esigenze di carattere non meramente temporaneo.

In presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori, sia pure riconducibili, come nella fattispecie, nella loro oggettività alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione o della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche, ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale cui ineriscono strutturalmente.

Nel caso di specie, la natura e la consistenza degli abusi commessi sono tali da non potersi configurare quali mere pertinenze del manufatto preesistente.

Quando si può parlare di pertinenze?

Non possono essere qualificati come pertinenziali ex art. 3, comma 1, lett. e.6), d.P.R. n. 380 del 2001 gli interventi che consistono in ampliamenti volumetrici e/o parti integranti di fabbricati, mentre le pertinenze urbanistiche sono manufatti accessori e preordinati ad una oggettiva esigenza del fabbricato principale, che perciò hanno una propria individualità fisica e strutturale, anche se destinati a servizio e/o ornamento del preesistente immobile principale.

L'art. 3, comma 1, lett. e. 6), d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 include tra le nuove costruzioni, soggette a permesso di costruire, gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale.

Ai fini urbanistici non possono ritenersi beni pertinenziali, con conseguente loro assoggettamento al regime proprio del permesso di costruire, gli interventi edilizi che, pur legati da un vincolo di servizio al bene principale, non sono tuttavia coessenziali ma ulteriori ad esso, in quanto suscettibili di un utilizzo in modo autonomo e separato e poiché occupano aree e volumi diversi.