Titoli edilizi e opere di urbanizzazione: la convenzione Comune-privato

Atti d'obbligo per il rilascio dei titoli edilizi: sono sempre validi? Ne discute la sentenza del consiglio di Stato n. 2773/2021.

I perché del ricorso

Propone ricorso dopo la sentenza del Tar, una società che chiede la declaratoria di nullità degli atti d'obbligo sottoscritti con un Comune per il rilascio di alcuni titoli edilizi. Oltre alla richiesta del diritto di ottenere uno scomputo dagli oneri urbanistici corrisposti dal valore delle opere direttamente realizzate. Secondo la società, l'amministrazione aveva preteso, per il rilascio di alcune concessioni, gli atti unilaterali coi quali la società di assumeva obblighi che non gli spettavano. Il Tar aveva accolto il ricorso della società, restituendo alla società solo parte dell'importo richiesto.

Atti di obbligo, cosa dice il Dpr n.380/2001

Nel ricorso fatto, viene contestato il fatto che l'amministrazione comunale ha imposto degli atti di obbligo. Ma già il Tar, in primo grado, aveva stabilito che "gli atti in questione non sono assolutamente contrari a norme imperative, ma anzi perfettamente conformi alla prescrizione di cui all’art. 16 del DPR n. 380/2001, (il c.d. Testo Unico Edilizia) secondo cui il concessionario può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione con le modalità e le garanzie stabilite dal comune". Un passaggio fondamentale dicono i giudici, in quanto risulta decisiva anche laddove si volesse optare per una lettura della vicenda di tipo pubblicistico, "che riconfiguri l’atto d’obbligo quale elemento del titolo abilitativo, del quale quindi ne costituisce parte integrante, in quanto la rilevata sussistenza del potere amministrativo esercitato consentirebbe di escludere in radice la fattispecie tipica della nullità per difetto di attribuzione". Si legge poi nella sentenza: "Il rilascio dei titoli edilizi non sarebbe frutto di alcuna imposizione da parte del Comune quanto della presa d’atto da parte del richiedente di realizzare le opere di urbanizzazione di cui se ne è assunto liberamente i relativi oneri pur di rendere possibile l’edificazione". L'ammissibilità degli interventi diretti non esclude "la pregiudiziale necessità delle opere di urbanizzazione (che nel caso analizzato sono strade e parcheggi) per consentire il reperimento degli standard e pertanto ben potrebbe essere il richiedente il titolo obbligato a realizzarli".

Gli atti d'obbligo "unilaterali"

I giudici hanno preso in considerazione proprio una recente sentenza per chiarire gli atti d'obbligo che, in quanto unilaterali "presentano peculiarità tali da aver meritato nel tempo un autonomo spazio nel dibattito dottrinario e giurisprudenziale. Essi, cioè, pur appartenendo al più ampio "genus" degli atti negoziali e dispositivi coi quali il privato assume obbligazioni, si caratterizzano per essere teleologicamente orientati al rilascio del titolo edilizio nel quale sono destinati a confluire. E' stato pertanto affermato che essi non rivestono un’autonoma efficacia negoziale, ma incidono tramite la stessa sul provvedimento cui sono intimamente collegati, tanto da divenirne un “elemento accidentale”, mutuando la terminologia di cui alla nota sistematica civilistica che distingue tra "essentialia" e "accidentalia negotii"".

Accordo comune-privato

E'ormai consuetudine affermare che la convenzione, stipulata tra un Comune e un privato costruttore, con la quale questi, al fine di conseguire il rilascio di un titolo edilizio, si obblighi a realizzare alcune cose o provvedere a degli adempimenti, non costituisce un contratto di diritto privato, ma neppure ha specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti, configurandosi come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale, dal quale promanano poteri autoritativi della pubblica amministrazione. Si legge nella sentenza: "Ponendo in luce il carattere accessivo dell’atto unilaterale d’obbligo, consente di escludere che esso si esaurisca nel modulo negoziale non avendo una funzione autonoma quanto servente ai fini del rilascio del titolo; e ciò in disparte l’oggetto dell’obbligo di parte privata, ora consistente nella diretta realizzazione delle opere di urbanizzazione ora nella cessione di un’area ora, infine, nella costituzione di una servitù di uso pubblico".

Atto d'obbligo funzionale al rilascio del titolo edilizio

Analizzando bene le norme e le sentenze di questi anni, i giudici del Consiglio di Stato hanno affermato che l'atto unilaterale d'obbligo riflette una dimensione funzionale "che lo atteggia ad elemento propedeutico al rilascio del titolo edilizio invece che un atto a sé stante frutto di una determinazione eteroimposta". L’assunzione dei compiti di completamento dell’urbanizzazione dell’area consente infatti il rilascio della concessione edilizia cui mira il privato, rilascio altrimenti precluso da tale mancanza. L’assunzione quindi libera e non coartata dell’obbligo di eseguire le opere di urbanizzazione consente di ritenere la vicenda di causa attratta nella norma in cui si leggeva la formula "può obbligarsi", "riflette proprio quella carica volontaristica che - dicono i giudici - connota la fattispecie accessiva al rilascio del titolo edilizio". In altre parole gli atti unilaterali d’obbligo non mutano natura a seconda che si tratti o meno di una lottizzazione convenzionata cosicché essi sono comunque sostenuti dalla volontà del richiedente il titolo. La necessità di subordinare il suo rilascio alla realizzazione di parte delle opere di urbanizzazione "si palesa - prosegue la sentenza - allo stesso modo sia nel caso di un’area vergine che già parzialmente urbanizzata cosicché, pur a voler enfatizzare la necessità di rinvenire un preciso referente normativo nel panorama ordinamentale in grado di suffragare la “tipicità” degli atti unilaterali d’obbligo ai fini del rilascio dei titoli ad aedificandum in aree suscettibili di edificazione diretta. La valorizzata natura volontaristica dell’impegno di parte privata consente, per altro verso, di escludere ogni possibile violazione del principio di riserva di legge in materia di imposizioni tributarie, tanto più che, come meglio si dirà al capo che segue, è la stessa nozione di tributo che non emerge nel caso di specie". L'appello è stato respinto.