Tutela del paesaggio: alla Corte Costituzionale il tema delle sanzioni

Quello tra Stato e Regioni è sempre stato un rapporto complesso, soprattutto a causa dei problemi interpretativi che riguardano la ripartizione delle competenze di cui all'art. 117 della Costituzione.

Tutela dell'ambiente

La tutela dell'ambiente (art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione), ad esempio, è una delle materie di competenza esclusiva da parte dello Stato. Un tema che ciclicamente viene riproposto alla Corte Costituzionale relativamente all'applicazione di alcune leggi regionali per le quali il dubbio di incostituzionalità è legittimo.

È il caso dell'art. 83 (Sanzioni amministrative a tutela del paesaggio) della Legge Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 come da ultima modifica apportata dall'art. 27, comma 1, della Legge Regione Lombardia 4 dicembre 2018, n. 17.

L'articolo in questione dispone:

L’applicazione della sanzione pecuniaria, prevista dall’articolo 167 del D.Lgs. 42/2004, in alternativa alla rimessione in pristino, è obbligatoria anche nell’ipotesi di assenza di danno ambientale e, in tal caso, deve essere quantificata in relazione al profitto conseguito e, comunque, in misura non inferiore a all'ottanta per cento del costo teorico di realizzazione delle opere e/o lavori abusivi desumibile dal relativo computo metrico estimativo e dai prezzi unitari risultanti dai listini della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura della provincia, in ogni caso, con la sanzione minima di cinquecento euro.

L'ordinanza del TAR Lombardia

Se ne parla nell'ordinanza n. 554 del 28 giugno 2023 mediante la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia si è soffermato sull'art. 83 della L.R. n. 12/2005 e sul rapporto con l'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione Italiana.

Nel caso di specie, viene contestato un provvedimento sanzionatorio di natura pecuniaria calcolato ai sensi degli articoli 167 del D.Lgs. n. 42/2004 e 83 della L.R. n. 12/2005, la relativa perizia di stima ed ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente, anche non conosciuto.

Le opere contestate erano estate realizzate dal ricorrente in assenza di autorizzazione paesaggistica e di permesso di costruire e già oggetto di ordinanza di demolizione e riduzione in pristino. Successivamente tali opere sono state oggetto di una istanza di sanatoria edilizia ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) e di accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004.

A seguito di tale procedimento, il Comune ha adottato provvedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica, per effetto del quale lo stesso Comune, con il provvedimento impugnato, ha applicato la sanzione pecuniaria.

La sanzione paesaggistica

Sanzione che sarebbe stata determinata ai sensi:

• dell'art. 167, comma 5 del D.Lgs. n. 42/2004 che prevede:
  "Il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell'immobile o dell'area interessati dagli interventi di cui al comma 4 presenta apposita domanda all'autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell'accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L'autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L'importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1. La domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata ai sensi dell'articolo 181, comma 1-quater, si intende presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al presente comma";
• dell'art. 83 della Legge regionale n. 12/2005 citato.

Nel caso oggetto dell'ordinanza del TAR, la perizia di stima, dopo aver escluso la sussistenza di un danno ambientale, ha quantificato la sanzione pecuniaria calcolando il profitto conseguito dalla società con la realizzazione delle opere abusive, procedendo dapprima a quantificare il costo teorico di realizzazione delle opere realizzate, desumendolo dal computo metrico trasmesso dalla società, e quindi a calcolare l’80% di tale costo, somma poi effettivamente ingiunta con il provvedimento impugnato.

Il ricorso

Il ricorso è stato affidato a tre motivi, con cui sono stati dedotti vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili:

• con i primi due, la parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità del provvedimento impugnato per vizi “propri” di violazione di legge e di eccesso di potere;
• con il terzo ha dedotto l’illegittimità “derivata” dell’atto impugnato in ragione dell’asserita illegittimità costituzionale della norma regionale applicata dall’amministrazione comunale ai fini della quantificazione della sanzione irrogata.

Secondo il TAR i primi due motivi di ricorso sarebbero infondati. Il terzo, però, sarebbe rilevante in riferimento all'esame della questione di legittimità costituzionale, che sembrerebbe rilevante e non manifestamente infondata.

La questione di legittimità costituzionale.

Secondo il TAR, mentre la disciplina statale utilizza quali parametri per la determinazione della sanzione il danno arrecato o il profitto conseguito, la disciplina regionale utilizza anche il costo di costruzione delle opere abusive.

Discrepanza che secondo i giudici amministrativi aprirebbero all'esame della legittimità costituzionale della legge regionale che utilizzerebbe un parametro di calcolo della sanzione paesaggistica non previsto dalla legge statale.

L'eventuale declaratoria di incostituzionalità dell’articolo 83 della citata legge regionale determinerebbe l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio che ne ha fatto applicazione e dunque l’accoglimento del ricorso.

La potestà statale

Secondo il TAR, la determinazione delle sanzioni amministrative per il caso di inosservanza della disciplina contenuta nella parte terza del D.Lgs. n. 42/2004 è da ascrivere alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera s), Cost., in quanto rientrante nella materia “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.

Per tale motivazione, i giudici di primo grado dubitano che l’articolo 83 citato, prevedendo una difforme disciplina sanzionatoria in un ambito riservato alla competenza esclusiva dello Stato, violi l’articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost.

È stata, dunque, sollevata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 83 della Legge della Regione Lombardia n. 12/2005 rispetto all’articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost., con sospensione del giudizio sino alla pronuncia della Corte costituzionale sulla stessa.