Variazioni essenziali: quando la ristrutturazione diventa una nuova costruzione

Partendo dal presupposto, granitico in giurisprudenza, secondo cui l’abuso edilizio non può essere scomposto e frazionato in una molteplicità di interventi, la presenza di diverse opere realizzate in difformità dai titoli edilizi va valutata nella sua globalità e unitarietà funzionale.

Non solo: un ampliamento volumetrico oltre le tolleranze costruttive, insieme alla trasformazione di un sottotetto in unità abitativa residenziale non possono configurare una semplice ristrutturazione, ma sono interventi che rientrano tra le c.d. variazioni essenziali di cui all'art. 32 del d.P.R. n. 380/2001, e che in assenza, di permesso di costruire, rendono legittima la sanzione demolitoria ex art. 31 dello stesso Testo Unico Edilizia.

Abusi edilizi: senza permesso di costruire, l'ordine di demolizione è legittimo

A ricordarlo è il TAR Lazio con la sentenza del 3 marzo 2025, n. 4523, respingendo il ricorso per l’annullamento dell’ordine di demolizione di opere abusive difformi dai titoli edilizi rilasciati in precedenza.

In particolare l’amministrazione comunale ha contestato:

• l’esecuzione di opere in difformità del permesso di costruire con: ampliamento volumetrico; frazionamento del fabbricato in due unità immobiliari; realizzazione, in posizione differente rispetto quella da progetto, del portico assentito; realizzazione di un ulteriore portico non previsto da progetto; l’eccessiva dimensione dei due portici;
• relativamente al sottotetto, la totale difformità dal titolo edilizio, rilevando che sarebbe stato costruito differentemente rispetto al progetto, oltre ad essere stato illegittimamente destinato ad uso residenziale; sarebbero stati realizzati una scala esterna di accesso, due balconi e due logge di struttura lignea;
• sistemazioni esterne difforme a quanto assentito con la DIA.

Secondo i ricorrenti, invece:

• le opere contestate non sarebbero state configurabili come variazioni essenziali e non avrebbero costituito una nuova costruzione, rientrando piuttosto nel campo applicativo dell’art 37 T.U. edilizia che prevede la sanzione pecuniaria;
• sarebbero state solo parziali difformità rispetto al permesso di costruire, rimarcandosi che l’intervento, a parte minimali differenze rispetto al progetto assentito (realizzazione di una scala esterna, di tramezzature interne e di due balconi), non avrebbe generato aumenti volumetrici;
• la sanzione demolitoria sarebbe stata illegittima oltre che esorbitante rispetto alla tipologia di opere eseguite in parziale difformità della DIA e che comunque per tali tipologie di difformità a mente degli artt. 37 co. 1 d.P.R. n. 380/2001 e 19, co. 1, L.R. Lazio n. 15/2008 sarebbe stata applicabile la sanzione pecuniaria.

No a considerazioni atomistiche degli abusi edilizi

Tesi non condivise dal TAR, che ha preliminarmente ricordato i consolidati principi secondo cui:

• l’abuso edilizio non può essere scomposto e frazionato in una molteplicità di interventi, in quanto va valutato nella sua globalità e unitarietà funzionale;
• non è consentita una valutazione atomistica delle opere realizzate per affermarne la sanabilità o non assoggettabilità a sanzione demolitoria, in quanto unico e complessivo è l'impatto che esse producono sull'assetto edilizio e urbanistico del territorio;
• l'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato.

Variazioni essenziali: ci vuole il permesso di costruire

Ricordiamo che ai sensi dell'art. 32 del Testo Unico Edilizia, le regioni determinano quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato, tenuto conto che l’essenzialità ricorre esclusivamente quando si verifica una o più delle seguenti condizioni:

• mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards previsti dal DM 2 aprile 1968;
• aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
• modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell’edificio sull'area di pertinenza;
• mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito;
• violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali.

Nel caso in esame, a fronte di un permesso di costruire per l’edificazione di un edificio in zona agricola, l’immobile costituito da un’unità monofamiliare, ha subìto nel tempo sostanziali modifiche quali:

• l’abusiva realizzazione di tutto il piano sottotetto, in difformità totale dal permesso di costruire,
• l’ampliamento volumetrico, superiore alla tolleranza costruttiva, di mq 14 al piano terra;
• la realizzazione di un portico e il mutamento dell’altro portico assentito;
• altri interventi minori.

Si tratta di attività che eccedono la nozione di ristrutturazione, per dare luogo ad una nuova costruzione, soggetta alla previsione di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001. Le modifiche apportate all’immobile, avendo comportato un inevitabile aggravio del carico urbanistico, sono state valutate dall’amministrazione comunale non autonomamente ma in relazione all’impatto complessivo che l’unitario progetto di trasformazione dell’edificio ha comportato.

Non solo: ricorda il TAR che in riferimento all'applicabilità della sanzione pecuniaria, essa è subordinata all'impossibilità di eseguire la demolizione senza pregiudizio per la parte eseguita in conformità; che però va fatta in sede esecutiva.

Infine, l’interesse pubblico all’ordinato svolgimento dell’attività urbanistico-edilizia e all’armonico sviluppo del territorio non può trovare limite nell’interesse al mantenimento di opere abusive da parte di chi le abbia realizzate; né può parlarsi di tutela dell’affidamento, quando questo si basi su un’attività illecita.

In questo caso, l’indicazione puntuale delle opere abusive realizzate in assenza dei titoli abilitativi, e della normativa violata è sufficiente per rendere l'ordine di demolizione pienamente legittimo.