Verifica congruità dell’offerta: nuove indicazioni dal Consiglio di Stato

Il procedimento di verifica dell'anomalia non ha carattere sanzionatorio e non è finalizzato a individuare specifiche e singole inesattezze dell'offerta economica, puntando invece ad accertare se essa sia complessivamente attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto. Esso inoltre costituisce espressione del tipico potere tecnico-discrezionale, riservato alla PA, insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell'operato della Commissione di gara che rendano palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta.

Da questo punto di vista, il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni dell’Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell'istruttoria, senza poter comunque procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, in quanto rappresenterebbe un'inammissibile invasione della sfera propria della Pubblica amministrazione.

Verifica anomalia dell'offerta: i principi per la valutazione

Si tratta di principi cardine che la giustizia amministrativa ha ribadito con la sentenza del Consiglio di Stato del 15 settembre 2023, n. 8356, confermando la legittimità di un provvedimento di aggiudicazione.

Per quanto riguarda l’offerta e la verifica della presunta anomalia, i giudici hanno appunto richiamato i consolidati principi affermati in materia dalla giurisprudenza secondo cui:

• il procedimento di verifica dell'anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell'offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l'offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto: esso mira, infatti, a valutare la complessiva adeguatezza dell’offerta rispetto al fine da raggiungere;
• nelle gare pubbliche il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica, costituendo espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale, riservato alla Pubblica Amministrazione, che è insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell'operato della Commissione di gara che rendano palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta;
• il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni dell’Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell'istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un'inammissibile invasione della sfera propria della PA;
• nell’ambito del contraddittorio che va assicurato nel sub-procedimento, a fronte dell'immodificabilità dell'offerta economica nel suo complesso, sono tuttavia modificabili le relative giustificazioni, e in particolare sono consentite giustificazioni sopravvenute e compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l'offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell'aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto;
• le singole voci di costo possono essere modificate per sopravvenienze di fatto o normative che comportino una riduzione dei costi o per originari comprovati errori di calcolo o per altre plausibili ragioni;
• in sede di verifica di anomalia dell'offerta i valori indicati nelle relative Tabelle ministeriali sono utilizzabili dalla stazione appaltante come indici valutativi dell'adeguatezza economica dell'offerta privi di inderogabile vincolatività. Da ciò ne deriva che non può essere dichiarato il carattere anomalo di un’offerta per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato indicato secondo valori in ipotesi inferiori rispetto a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali. Sono infatti consentiti scostamenti dalle voci di costo e spetta alla stazione appaltante valutare se si tratti di scostamenti talmente significativi e, comunque, del tutto ingiustificati, da poter compromettere la complessiva affidabilità dell'offerta e indurre ad un giudizio di anomalia della stessa;
• le tabelle ministeriali non sono dati inderogabili, ma sono un parametro di riferimento dal quale è possibile discostarsi, in sede di verifica, sulla scorta di una dimostrazione puntuale e rigorosa in ordine alle ragioni che giustificano lo scostamento;
• un pur esiguo margine positivo impedisce di considerare antieconomica e dunque anomala l’offerta; eventuali scostamenti tra i dati reali e quelli previsionali possono essere infatti coperti con il margine di utile previsto, tenendo conto che anche un utile modesto può comportare un vantaggio significativo per l’impresa derivante dall’esecuzione di un appalto pubblico.

La sentenza del Consiglio di Stato

Sulla base di questi presupposti, il Consiglio ha spiegato che nel caso in esame, l’operato della SA non si è distinto per macroscopica illogicità, erroneità o irragionevolezza nella valutazione dell’offerta. L’aggiudicataria al momento della presentazione dell’offerta economica ha quantificato gli oneri aziendali per la sicurezza ponendo poi in essere in sede di giustificazioni una stima più analitica degli oneri relativi rispetto a quella inizialmente operata.

Il fatto poi che il Rup non abbia, in sede di giustificazione dell’offerta, accolto la richiesta di riduzione degli oneri della sicurezza e abbia ripristinato il valore iniziale originariamente indicato non implica che l’offerta economica sia stata illegittimamente modificata nei suoi elementi essenziali, né che sia incerta la volontà negoziale ivi espressa riferita al prezzo complessivo, avuto riguardo alle prestazioni offerte. Né ciò comporta una implicita valutazione di inattendibilità degli oneri di sicurezza aziendali valorizzati nell’offerta economica aggiudicataria.

Si tratta, comunque, di elementi ininfluentI nella complessiva valutazione di congruità dell’offerta.

Infatti, quando la pretesa modifica dell’offerta si sia “limitata ad una diversa stima degli oneri economici necessari per assicurare la sicurezza sul lavoro all’interno dell’organizzazione aziendale dell’aggiudicataria, e non già per “fare quadrare i conti” rispetto ad un’offerta le cui voci di costo sono risultate insostenibili in sede di giustificazioni della relativa congruità” il giudizio finale di congruità espresso sul punto dalla stazione appaltante deve ritenersi legittimo.

L'offerta economica deve rimatere immutata nel suo complesso

In conclusione, il Consiglio ha respinto l’appello e confermato la sentenza appellata ricordando che:

• è possibile procedere a compensazioni tra sottostime o sovrastime o, comunque, a modifiche delle voci di costo indicate negli stessi giustificativi, purché resti nel complesso immutata l’offerta economica e la sua complessiva sostenibilità;
• la formulazione di un’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia si fondano su stime previsionali e dunque su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, essendo quindi impossibile pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto e, per contro, sufficiente che questa si mostri ex ante ragionevole ed attendibile.

La differenza tra servizi analoghi e servizi identici

Infine, non può essere accolta la tesi del ricorrente, secondo il quale i servizi svolti dall’aggiudicataria non potevano essere considerati analoghi a quelli richiesti nel disciplinare di gara. Sul punto, Palazzo Spada ha ricordato che la locuzione di “analoghi” non si identifica con "identici”, essendo necessario, al fine di contemperare l'esigenza di selezionare un imprenditore qualificato con il principio della massima partecipazione alle gare pubbliche, ricercare elementi di similitudine tra i servizi presi in considerazione, che possono scaturire solo dal confronto tra le prestazioni oggetto dell'appalto da affidare e quelle oggetto dei servizi indicati dai concorrenti al fine di dimostrare il possesso della capacità economico-finanziaria richiesta dal bando.