Patente cantieri edili e contratti pubblici: spunti di riflessione

Le ipotesi di sospensione della patente a punti

I presupposti e il procedimento per l’adozione del provvedimento cautelare di sospensione della patente sono indicati all’art. 3 del DM 18 settembre 2024 n. 132; in attuazione dell’art. 27, comma 8 del D. Lgs 9 aprile 2008, n. 81:

“8. Se nei cantieri di cui al comma 1 si verificano infortuni da cui deriva la morte del lavoratore o un’inabilità permanente, assoluta o parziale, l’Ispettorato nazionale del lavoro può sospendere, in via cautelare, la patente di cui al presente articolo fino a dodici mesi. Avverso il provvedimento di sospensione è ammesso ricorso ai sensi e per gli effetti dell’articolo 14, comma 14.” (art. 27, comma 8).

La prima novità introdotta dal DM 132/2024 riguarda proprio la distinzione tra sospensione obbligatoria e facoltativa: il Testo Unico sulla Sicurezza prevedeva un’unica fattispecie di sospensione (facoltativa) che accomunava tanto le ipotesi di morte del lavoratore, quanto quelle di inabilità permanente, assoluta o parziale.

Il DM 132/2024, invece, distingue il caso di “infortuni da cui deriva la morte di uno o più lavoratori” (comma 2) (1) dagli “infortuni da cui deriva l'inabilità permanente di uno o più lavoratori o una irreversibile menomazione suscettibile di essere accertata immediatamente” (comma 3) (2): secondo l’attuale formulazione, infatti, nel primo caso l’adozione del provvedimento di sospensione sarà obbligatoria; nel secondo invece solo eventuale (“la sospensione può essere adottata”).

Sulla differenza tra le due ipotesi di sospensione si è ben soffermata anche la Circolare INL del 23 settembre 2024, ove si sottolinea che “il provvedimento di sospensione a seguito di invalidità permanente è caratterizzato da una maggiore discrezionalità, perché questo non è conseguenza necessaria ogni qual volta il cantiere interessato sia stato già oggetto di un provvedimento di sospensione ai sensi dell’art. 14 del D.lgs. n. 81/2008 per violazioni prevenzionistiche o per l’impiego di lavoratori “in nero”; e/o di un provvedimento di sequestro preventivo da parte della Autorità giudiziaria ai sensi dell’art. 321 c.p.p., a meno che detti provvedimenti, in relazione all’effettivo rischio che ha determinato l’evento infortunistico, siano del tutto inadeguati a prevenire il ripetersi di eventi infortunistici”.

Autonoma, oltre che automatica, ipotesi di sospensione è quella disciplinata dal Testo Unico sulla sicurezza del lavoro all’art. 27 comma 10:

“10. La patente con punteggio inferiore a quindici crediti non consente alle imprese e ai lavoratori autonomi di operare nei cantieri temporanei o mobili di cui all’articolo 89, comma 1, lettera a). In tal caso è consentito il completamento delle attività oggetto di appalto o subappalto in corso di esecuzione, quando i lavori eseguiti sono superiori al 30 per cento del valore del contratto, salva l’adozione dei provvedimenti di cui all’articolo 14”.

In realtà tale ipotesi di sospensione era stata già anticipata al comma 5 del medesimo art. 27:

“5. La patente è dotata di un punteggio iniziale di trenta crediti e consente ai soggetti di cui al comma 1 di operare nei cantieri temporanei o mobili di cui all’articolo 89, comma 1, lettera a), con una dotazione pari o superiore a quindici crediti. Con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentito l’Ispettorato nazionale del lavoro, sono individuati i criteri di attribuzione di crediti ulteriori rispetto al punteggio iniziale nonché le modalità di recupero dei crediti decurtati”.

Affinché la decurtazione possa essere applicata è necessario che il provvedimento sanzionatorio sia definitivo:

“Il punteggio della patente subisce le decurtazioni correlate alle risultanze dei provvedimenti definitivi emanati nei confronti dei datori di lavoro, dirigenti e preposti delle imprese o dei lavoratori autonomi, nei casi e nelle misure indicati nell’allegato I-bis annesso al presente decreto. Se nell’ambito del medesimo accertamento ispettivo sono contestate più violazioni tra quelle indicate nel citato allegato I-bis, i crediti sono decurtati in misura non eccedente il doppio di quella prevista per la violazione più grave” (art. 27, comma 6).

Tale ipotesi di sospensione appare nei fatti residuale e di non significativa rilevanza per l’economia della commessa; considerando l’incidenza dei tempi che occorrono per rendere il provvedimento definitivo e la contestuale previsione di strumenti di recupero crediti o di attribuzione di crediti ulteriori (in tal senso, art. 27, comma 5).

Tutt’altra rilevanza hanno invece i provvedimenti adottati in seguito a incidenti mortali o di grave entità, poiché la sospensione del cantiere può essere disposta ancor prima che gli stessi assumano carattere definitivo.

A tal fine, per bilanciare la maggior severità delle ipotesi di cui all’art. 3, commi 2 e 3, DM 132/2024, oltre che per scongiurare la funzione meramente sanzionatoria che si nasconderebbe dietro, il legislatore ha subordinato l’irrogazione della sanzione a una scrupolosa attività di indagine.

L’attività di indagine

Sospensione obbligatoria e facoltativa sono invero accomunate dalle attività di indagine: queste possono essere svolte dall’Ispettorato del lavoro territorialmente competente (art. 3, comma 1) ma anche da personale diverso, tant’è che secondo il DM “l'accertamento degli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie finalizzato all'adozione del provvedimento (...) tiene conto, ai sensi e per gli effetti di cui all'articolo 2700 del codice civile, dei verbali redatti da pubblici ufficiali intervenuti sul luogo e nelle immediatezze del sinistro, nell'esercizio delle proprie funzioni” (art. 3 comma 2).

La sospensione del cantiere è subordinata alla sussistenza di determinati elementi che devono essere a tal fine accertati: condotta – evento – nesso causale – colpa. Più nello specifico, la condotta consiste nel comportamento, attivo od omissivo, tenuto dal datore di lavoro, dal delegato o dal dirigente; l’evento consiste nel danno materialmente verificatosi e coincidente, a seconda dei casi, con la morte o l’infortunio del lavoratore; il nesso causale, ai sensi degli artt. 40 e 41 cp, permette di accertare il collegamento proprio tra condotta ed evento, considerando la prima come causa necessaria, ancorché non sufficiente, per il verificarsi del secondo. Infine, per quanto riguarda l’elemento soggettivo, va ricordato che la “colpa grave” è una forma di responsabilità che va oltre la semplice colpa, caratterizzata da una marcata violazione dei doveri di diligenza (negligenza, imprudenza, imperizia), specificamente connessi alla prevenzione dei rischi per la salute e sicurezza dei lavoratori.

Solo laddove risultino accertati tutti gli elementi che configurano responsabilità, il provvedimento di sospensione, facoltativo od obbligatorio che sia, potrà essere adottato. Laddove, invece, dall’istruttoria amministrativa non emergano tutti i presupposti per l’annullamento, il competente Ispettorato archivierà la pratica unitamente a un’apposita relazione agli atti dell’Ufficio (3).

Avverso il provvedimento di sospensione è prevista la possibilità di ricorrere ai sensi dell’art. 14, comma 14, del D.lgs. n. 81/2008, che già disciplina i ricorsi avverso il provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale:

“14. Avverso i provvedimenti di cui al comma 1 adottati per l’impiego di lavoratori senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro è ammesso ricorso, entro 30 giorni, all’Ispettorato interregionale del lavoro territorialmente competente, il quale si pronuncia nel termine di 30 giorni dalla notifica del ricorso. Decorso inutilmente tale ultimo termine il provvedimento di sospensione perde efficacia”.

Il ricorso deve essere proposto entro trenta giorni dalla notifica del provvedimento alla Direzione interregionale del lavoro territorialmente competente in base all’Ufficio, Ispettorato d’area metropolitana o Ispettorato territoriale del lavoro, che ha adottato il provvedimento.

La Direzione interregionale del lavoro ha un termine di trenta giorni per esprimersi sul ricorso e la decisione potrà riguardare la correttezza del provvedimento di sospensione sia sotto il profilo dei presupposti per la sua emanazione, sia sotto il profilo della durata. Qualora la Direzione non si pronunci entro il termine stabilito, il provvedimento di sospensione perde efficacia.

Una volta cessata, per qualunque ragione, l’efficacia del provvedimento sospensivo, la competente sede territoriale dell’Ispettorato entro un congruo termine provvede a verificare il “ripristino delle condizioni di sicurezza dell’attività lavorativa presso il cantiere ove si è verificata la violazione” (art. 3 comma 5). Tali attività dovranno evidentemente essere precedute, laddove possibile in base alle informazioni a disposizione, da un accertamento sulla persistente presenza del cantiere, in particolare nelle ipotesi in cui il provvedimento di sospensione abbia avuto una durata di diversi mesi.

In ogni caso ci si deve interrogare sugli effetti, in siffatta ipotesi, sul contratto di appalto in essere. La questione riguarda evidentemente le imprese con l’attestazione SOA inferiore alla III ma anche appalti più rilevanti nel caso in cui quota parte dei lavori risultino affidati ad impresa soggetta alla patente a punti.

Il legislatore ha infatti escluso dall’ambito di applicazione della patente a punti tanto i meri fornitori e prestatori di opere intellettuali come le società di ingegneria, ma soprattutto le imprese con una qualificazione SOA maggiore o uguale alla terza; creando effettivamente una discrasia tra imprese e cantieri assoggettati o meno alla patente a punti.

La ragione alla base di tale differenziazione, che apparentemente potrebbe sembrare lesiva dei principi di uguaglianza e parità di trattamento, si fonda invece sul tentativo da parte del legislatore di differenziare le imprese in relazione alla dimensione e alla storicità delle stesse, ritenuto che le imprese più grandi e strutturate garantiscano maggiori standard di sicurezza.

Non si deve trascurare infatti che il sistema della patente a punti è stato messo a punto per garantire la sicurezza sul lavoro e il mantenimento, da parte degli operatori economici, di elevati standard di qualità e affidabilità. L’attestazione SOA, dal suo canto, rappresenta essa stessa un riconoscimento di qualità e affidabilità, accertando il possesso dei requisiti speciali su opere via via più complesse.

In tal senso, l’ambito soggettivo di applicazione sarebbe motivato dalla funzione e dalla natura stessa della patente, che nasce non come mezzo sanzionatorio, bensì come strumento a garanzia della sicurezza sul lavoro.

La questione si pone in ogni caso qualora imprese esenti dall’obbligo di patente affidino parte dei lavori, in subappalto, a imprese minori prive di attestazione SOA o con qualifica inferiore alla terza, per questo sottoposte al regime della patente.

Si creerebbe una discrasia, all’interno dello stesso appalto, tra sezioni sottoposte all’obbligo e sezioni escluse; con non poche difficoltà in tema di coordinamento e di esecuzione dei lavori.

A parere dello scrivente, sembrerebbe dunque opportuna una più attenta riflessione da parte del legislatore e in ogni caso l’adozione nei documenti contrattuali di strumenti volti a governare le predette criticità.

Note

(1). DM 132/2024, art. 3: 2. Se nei cantieri di cui all’articolo 27, comma 1, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, si verificano infortuni da cui deriva la morte di uno o più lavoratori imputabile al datore di lavoro, al suo delegato ai sensi dell’articolo 16, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 ovvero al dirigente di cui all’articolo 2, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, almeno a titolo di colpa grave, l’adozione del provvedimento di cui al comma 1 è obbligatoria, fatta salva la diversa valutazione dell’Ispettorato adeguatamente motivata.
L’accertamento degli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie finalizzato all’adozione del provvedimento di cui al comma 1 tiene conto, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 2700 del Codice civile, dei verbali redatti da pubblici ufficiali intervenuti sul luogo e nelle immediatezze del sinistro, nell’esercizio delle proprie funzioni.

(2). DM 132/2024 art. 3: 3. Nel caso di infortuni da cui deriva l'inabilità permanente di uno o più lavoratori o una irreversibile menomazione suscettibile di essere accertata immediatamente, imputabile ai medesimi soggetti di cui al comma 1 almeno a titolo di colpa grave, la sospensione può essere adottata se le esigenze cautelari non sono soddisfatte mediante il provvedimento di cui all’articolo 14 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 o all'articolo 321 del codice di procedura penale.

(3). Dal punto di vista squisitamente giuridico, non di competenza dello scrivente, occorrerebbe formulare una riflessione sullo standard probatorio da utilizzare: l’esistenza della responsabilità viene accertata secondo il criterio del “più probabile che non”, così come confermato anche dalla Circolare INL del 23 settembre 2024 ed esattamente come accade nei giudizi civilistici di cui, in materia di appalti, si riprendono le regole. Tuttavia, sarebbe più opportuno giungere a una conclusione diversa: la natura del provvedimento, ossia la sospensione, e la sua durata, sino ai 12 mesi, e dunque la sua severità e gravità, sembrerebbero orientare verso la natura sostanzialmente penale della sanzione stessa. Ciò vorrebbe dire, di conseguenza, estendere al provvedimento di sospensione della patente a punti le garanzie proprie del diritto penale, tra cui l’accertamento della responsabilità “oltre ogni ragionevole dubbio”. Tale soluzione sembrerebbe avallata anche dalla più recente giurisprudenza europea e nazionale, che hanno attribuito valore sostanzialmente penale a sanzioni quali la sospensione della patente di guida o alla confisca amministrativa poiché, “al di là del nomen attribuito dal legislatore interno, in rapporto all’analisi concreta delle finalità perseguite e del grado di afflittività, nel senso che lì dove risulti prevalente la finalità punitiva (rispetto a quella preventiva) o lì dove risulti particolarmente elevato il grado di afflittività, la misura in questione va attratta nel cono delle garanzie penalistiche” (tra le tante, Cass. I sez. pen. 01804/2020).